我国证券监管体制的演进、评析与完善

Analysis and Improvement of China s Securities Supervision System
一、《证券法》颁布前我国证券市场的监管体制

　　《证券法》颁布以前，我国对证券市场的监管是法定型管理体制。根据《股票发行与交易管理暂行条例》第5条的规定，“国务院证券委员会是全国证券市场的主管机构，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一管理。中国证券监督管理委员会是证券委的监督管理执行机构，依照法律、法规的规定对证券发行与交易的具体活动进行管理和监督”。在法定性管理体制下，证券监管具有以下特点。

　　（一）实行多部门重复监管体制

　　国务院证券委员会、证券监督管理委员会、中国人民银行、财政部、国家体改委、地方政府、地方证券管理委员会都有证券监督管理的职责。

　　国务院证券委员会（以下简称证券委）是全国证券市场的主管机构，依照《股票发行与交易管理条例》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公司法》等全国性法律、法规对证券市场进行统一管理。其主要职责是制定证券市场的政策、发展计划和法律法规；检查、指导、监督有关部门与证券市场的有关事项；审核申请设立的证券交易所。

　　中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）是证券委的监督执行机构。这一机构依照法律、法规对证券发行和交易的具体活动进行管理和监督。

　　国家计划委员会是国民经济的综合计划和宏观规划部门，国务院授权国家计委根据证券的计划建议进行综合平衡，编制证券年度计划，负责国家投资债券、国家投资公司债券的审批。中国人民银行是管理全国的金融事业的国家机关。在证券管理工作中，国务院授权中国人民银行负责审批和归口管理证券机构。人民银行还负责金融机构债券、投资基金债券的审批，并与国家计委联合审批中央企业债券的发行。

　　财政部是国家管理财政收支、主管财政税收和实施财政监管的职能部门。在证券市场管理中其职责主要是和证券监督管理委员会共同对从事证券业务的会计师事务所和注册会计师的执业资格进行审核。

　　国家体改委是国务院负责经济体制改革的研究、规划、指导和综合协调的部门。国务院授权体改委负责拟订股份制企业试点法规，组织协调有关试点工作，负责会同企业主管部门审批中央企业的股份制试点。

　　地方政府受国务院的授权归口管理证券交易所的设立。地方证券管理委员会代理地方政府管理本地的证券市场，业务上接受证券监督委员会的监督。

　　（二）自律管理没有发挥作用

　　自律管理是以证券交易所为中心而建立起来的。我国有上、深圳两个证券交易所。这两个交易所均实行会员制，是非赢性的事业法人。全国的证券商均系这两个交易所的会员，都该接受这两个证券交易所各自制订的自律性规则，即《上海市证券交易所管理暂行办法》、《深圳市证券交易所暂行办法》。券交易所的自律管理职能体现在：对证券交易活动实施监；公布即时行情，按日制作行情表；就其场内交易情况编制日表、周报表、月报表和年报表，并及时向社会公布；监督上市司按照规定披露信息，并对上市公司董事会、监事会和高级理人员持有上市公司证券情况进行监督。

　　证券交易所由于在上市管理方面权力有限，加上交易所间互争抢公司上市，造成上市监管形同虚设。由于缺乏人员，无通过调查探访来发现会员和上市公司的违规和可能存在的规行为。“事实上，由于证交所在税收和资金头寸上成为地方府的重要财源，其自律监管功能受到地方政府的非规范性干，从而造成交易所的功能明显减弱，甚至成为市场秩序混乱源头之一”。[1]

　　另外，我国还设有主管场外交易的全国性自律机构—中证券业协会。证券业协会是由证券经营机构组成的全国性的员组织。证券业协会的内部管理机构包括会员大会、理事会、事会，其中会员大会是其最高权力机构和决策机构。证券业会作为自律组织，其会长、副会长由国家有关部委领导担任，民间自律组织性质极不相称，活动也不规范，造成其在履行自律监管职责方面进展缓慢，成效不大。

　　（三）监管方式具有计划经济的浓厚色彩

　　这一问题突出地体现在证券发行的额度控制上。在《证券法》颁布以前，证券发行采取的是额度计划管理。主要做法是，国务院证券管理部门根据国民经济发展需求及资本市场实际情况，先确定总额度，然后根据各个省级行政区域在国民经济发展中的地位和需要进一步分配总额度，再由省级政府或行业确定可以发行股票的企业。额度控制的缺陷是显而宜见的。其一，使上市公司的规模较小，一些大型企业往往因为额度的限制而被肢解；其二，额度控制导致了寻租现象，滋生腐败，同时导致券商间的不正当竞争，不利于投资银行业的发展；其三，额度控制导致国家股、法人股和公众股不能同股同权；其四，额度控制使得一批质量低劣的企业上市，资本市场优化资源配置的功能大大弱化且使二级市场的风险加大。基于此，1996年证券委对此进行了修改，推行了“总量控制，限报家数”的管理办法。

　　其做法是：由国务院证券管理部门确定这一时期内应发行上市的企业家数，然后向省级政府和行业管理部门下达股票发行家数指标，省级政府或行业管理部门在上述指标内推荐预选企业，证券主管部门对符合条件的预选企业同意其上报发行股票正式申报材料并审核。应该说，从“额度控制”到“数量控制”是我国股票发行审核制度的一个进步。但是，无论是“额度控制”还是“数量控制”，都摆脱不了规模控制的行政干预。过多的行政干预，使得公司上市前“包装”严重，也产生了一些腐败，对我国证券市场产生十分不利的影响。

　　二、《证券法》颁布后修改前我国证券市场的监管体制

　　《证券法》第8条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理”。这样一种管理体制是以法定型管理为主、自律管理为辅的监管体制。这种监管体制是在充分吸收、借鉴国外成熟证券市场的经验，结合我国证券市场的特点而形成的，是符合我国证券市场的发展需要的。但是，这样一种监管体制尚有以下问题需要进一步完善。

　　（一）证券立法尚未形成一个完整的法律、法规体系

　　《证券法》颁布后，以往的法律、法规、命令、规章等凌乱的法律体系得到了统一。将原来的证券委和证券监督管理委员会合并统一为证券监督管理委员会，并从法律上确立了国务院证券监督管理委员会作为全国证券市场的监管机构的法律地位。在监管方式上，将原来的审批制改为核准制。同时，加强了证券市场的自律管理，并明确规定了证券交易所对证券市场的管理的职能。[2]法定型监管的手段是由政府主管机构通过立法对证券市场进行统一管理，而我国的证券立法与证券市场发展的客观需要还有一定距离。由于当时制定《证券法》的历史条件的限制，尤其是当时我国证券市场中的法律问题暴露得不够充分，加之对国外立法例、监管经验和学说的研究与借鉴能力有限，使得《证券法》存在着一些制度上的缺陷，强调法定管理，忽略自律管理，在法律责任上重刑事责任和行政责任，而忽略民事责任。不仅如此，《证券法》的很多规定缺乏可操作性，或有些内容没有规定，其他相配套的法律、法规在“难产”。因此，建立一套完备的证券法律、法规体系是在当时的历史条件下完善我国证券市场监管体制的当务之急。

　　（二）政府监管机构的职能有待进一步充实

　　《证券法》第167条对证监会的职能作了列举性规定。从《证券法》规定的中国证监会的职能来看，笔者认为，与国外的证券监管部门相比，中国证监会缺乏三项重要的权力。一是以自己的名义代表国家或受侵害的不特定的公众投资者起诉证券市场违规者并要求民事赔偿的权力；二是以自己的名义依法对违法单位实施行政和民事制裁的权力。当然，与刚成立时相比，证监会的权力实际上已有了相当大的扩张，但是随着其权威的逐步树立，官僚主义之风开始渐行：就对违反信息披露的调查处罚而言，并没有规定完善的调查程序和处罚程序，也没有给与违规者、被处罚者陈述、辩解、申诉、上诉的充分机会，这对于完善上市公司信息披露制度及其监管是相当不利的。三是调查银行账户和电话记录的权力。当前不少违反信息披露制度的上市公司，隐瞒信息以便进行内幕交易、或者散布虚假信息以便联合庄家操纵市场、牟取暴利，不知情的中小投资者无形中成了利益的“受损者”。由于股票市场股民的分散程度和流动性均较高，同时起诉的可能性很小，中小投资者需要国家公诉机关代表他们提起民事诉讼，而目前我国唯一的公诉机关—检察院只有刑事公诉权，所以中国证监会有必要取得民事公诉权。另外，由于受商业银行法保护账户条款的限制，证监会至今没有权力调查个人投资者在银行开立的账户，从而无法及时地调查操纵市场行为、内幕交易等违法活动，而这些违法活动又往往与违规信息披露紧密相连，进一步地讲，缺少银行账户与电话记录的调查权影响了证监会充分履行其监管上市公司信息披露的职责。

　　（三）政府监管手段偏于政策化

　　这一问题突出表现为两个方面。一方面是对债券的发行实行审批制。我们知道，在《证券法》颁布前，我国无论是对股票还是对证券的发行都实行审批制。《证券法》颁布后，将股票发行改为核准制，并通过《中国证监会股票发行核准程序》、《股票上市辅导工作暂行办法》、《信誉主承销商考评试行办法》将股票发行核准制具体化。这一举措对提高发行股票的质量和上市公司的质量有着重要意义。但《证券法》仍保留了公司债券发行的审批制，形成核准制与审批制并存的二元结构。不仅如此，审核机构分离，股票发行向中国证监会申请核准，公司债券发行向国务院授权的部门申请审批。“这种证券发行中审核制度中的二元结构割裂了证券市场监管体制的统一性”。[3]另一方面，表现为政策干预证券二级市场价格。由于市场的非协调发展，股市经常出现剧烈波动，并严重背离企业的生产和经营实际，管理者为了稳定股市和保护投资者利益，往往采取行政干预手段，导致股市大起大落，不利于股市的健康发展。

　　（四）自律组织没有发挥其自律监管的职能

　　证券交易所主要是通过制定有关的章程和规则对上市证券及其交易实施管理。在我国，证券交易所的总经理是由国务院证券监管部门任命，并与证监会“分享监管权”，根据证监会的授权行使部分准行政管理权。因此，它不是纯粹意义上的自律组织。[4]证券交易所的自律管理的职能体现在19％年的《证券交易所管理办法》、1996年9月13日证监会发布的《关于贯彻落实〈证券交易所管理办法〉切实加强市场监管的紧急通知》、19％年10月28日证监会对两个证券交易所发出的《关于加强证券交易所监管职能和市场稽查工作的通知》等规章中。

　　中国证券业协会成立于1991年，是具有独立法人资格的社团法人。根据《证券法》的规定，证券业协会是证券公司的自律组织，证券公司必须加人证券业协会。证券业协会的职能[5]主要是为会员提供信息服务；制定券商共同遵守的规则；调解会员之间、会员与客户之间发生的纠纷；监督检查违规会员。但是，在我国无论是证券交易所还是证券业协会都没有很好地发挥作用。

　　首先，证券交易所作为一线监管机构没有发挥其应有的作用。根据《证券法》规定，证监会和证券交易所都有对上市公司的监督权。而在实践中，对上市公司的监督几乎事无巨细，均由证监会负责。这样一种过分集中于政府监管机构的对上市公司的监管体制，导致的结果是：一方面证监会的工作本末倒置，穷于应付比较琐碎的对上市公司的监督。另一方面，又挫伤了证券交易所对上市公司监管的积极性，使其不能发挥其应有的作用。

　　其次，中国证券业协会作为主管全国证券市场的自律性组织也未能发挥其作用。根据《证券法》的规定，证券业协会是证券业的自律组织，证券公司应加人证券业协会。[6]但目前，近千家证券商、中介机构，加入中国证券业协会的只有121个，个人35个，会员发展极为缓慢。[7]同时，各地方证券业协会的隶属关系各异，有的隶属于体改委，有的隶属于证管办，均属于管办机构，机构负责人多是由政府机关任命，使证券业协会的独立职能作用得不到有效发挥，并丧失其应有的民间性。

　　三、《证券法》修改后我国证券市场的监管体制及其完善

　　2005年10月27日十届全国人大常委会第十八次会议通过了修订后的《中华人民共和国证券法》，于2006年1月1日起实施。

　　《证券法》的修订以党的十六大、十六届三中全会及《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》精神为指导，针对现行《证券法》存在的制度性缺陷进行了重大修改。这次修改充分体现了科学发展观的精神以及构建和谐社会的理念，强调了规范与发展并举、公平与效率兼顾的思想，重视了对投资者权利的保护，完善了证券市场的监管体制，健全了上市公司、证券公司和证券服务机构等市场主体的诚信体系建设。

　　《证券法》第8条规定了我国现阶段的证券监管体系，“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理”。可见，《证券法》修改后，我国证券市场的管理体制仍然是集中管理前提下实行自律管理，即法定型管理为主，自律管理为辅的管理体制，所不同的是《证券法》修改后我国证券市场的监管体制将更完善。修改后的《证券法》在完善证券监管体制方面的主要贡献在于以下几方面。

　　（一）充实了证监会的监管职权

　　根据修改后的《证券法》第180条，证监会有权查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料；查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、证券过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金帐户和银行帐户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封；在调查操纵证券市场、内幕交易等重大违法行为时，经国务院证券监管机构主要负责人批准，可以限制被调查案件当事人的证券买卖。

　　（二）强化了证券交易所的自律管理

　　修改后的《证券法》第102条开宗明义，将证券交易所界定为“为证券集中交易提供场所，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人”。自律管理首次写入立法，表明了立法者将政府监管者过去承担的自律监管内容尽量回归证券交易所、扩充证券交易所自律监管职责的立法理念。例如，修订后的《证券法》第118条授权证券交易所依照法律法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报告国务院证券监督管理机构批准；并将股票（第48条）和公司债券（第59条）上市交易审核的同意权、股票暂停上市权（第59条）、股票退市决定权（第59条）、公司债券暂停上市权（第60条）、债券退市权（第61条）授予证券交易所。而根据没有修改前的《证券法》，这些市场准入与退出的决定权主要掌握在国务院证监会手中。

　　但尽管如此，笔者认为，我国证券市场仍然应从以下几个方面进行完善。

　　（一）建立多层次多功能的法律法规体系

　　我国的证券立法应当借鉴日本、韩国的做法，建立一个多层次、功能较完备的法律、法规体系。在该体系中，综合性的证券法是基础，是证券法律、法规体系的第一个层次。第二个层次的法律是与基本法相配套的其他法律、法规，如公司法（已颁布）、投资公司法、投资顾问法、投资人保护法等。第三个层次的法律是各自律性组织制定的规则，如证券交易所章程、证券商协会管理办法等。目前，第一层次的法律已颁布并修改。第二层次的法律是我国证券立法的薄弱环节，应加快第二层次法律立法的步伐，尽快颁布与《证券法》相配套的法律、法规。

　　（二）减少政府干预，实现政府管理与自律管理的均衡状态构筑一个国家的证券监管体制，必须考虑两种因素：一是证券市场的发育程度；二是政府对证券市场的干预程度。不同的监管体制将是这两种因素综合作用的结果。

　　证券市场的发育程度是确定证券市场监管体制的基础。证券市场的发展水平包括整个经济的市场环境以及证券活动所必须的技术和经验条件。证券是市场经济的产物，同时，它又是市场经济的核心部分，证券市场的发育程度与市场经济的发展水平息息相关，甚至可以说，证券市场的发育程度取决于市场经济的发展水平。因此，只有在完全的市场经济条件下才有完全的证券市场。从世界范围来看，市场经济越发达的国家，其证券市场也就越健全。从我国目前的经济环境来看，市场经济还没有完全建立起来，这在一定程度上制约着我国证券市场的发展水平。另外，证券市场还必须有一定的操作技术和实践经验，这包括市场的技术装备、专业技术人员的证券知识和从业经验，技术和经验是证券市场长期发展的结果。从目前我国的证券市场的实际情况来看，还缺乏必要的技术和经验条件。这就是我国目前的证券市场的发育程度。由此决定，我国证券市场必须依靠政府的强力推动才能在较短时间内发育成熟。而市场机制的或缺使市场主体的自我监督失去其主要的生存环境，技术和经验的局限又使自我监管缺乏必要的工具条件。由此看来，在我国对证券市场采取自律型监管还缺乏基础。因此，从我国证券市场发育程度来看，应该采取法定型监管体制。

　　然而，政府介入证券市场必须在提供足够监管和过分监管之间取得平衡。这涉及到政府与市场的关系问题。市场经济条件下，证券市场所需要的政府管理者必须是“精干的高效率的有组织的机构，它不是市场的垄断者和直接干预者，而应是通过经济调节手段调节市场；运用法律、法规和政策维护公正，稳定证券市场次序；充分发挥证券市场功能，保护投资者和社会公众利益；培养和树立投资信心，促进国民经济的发展”。[8]因此，证券监管体制的确立必须界定政府监管的度。一旦政府监管过度，就会抑制甚至扼杀证券市场的发育成长，或者把证券市场扭曲成一种不伦不类的东西。因此，在强调政府介入证券市场的同时，还必须保证证券业的独立地位和独立的经营活动。从政府对证券市场的干预程度来看，我国证券市场的监管体制还必须引人自律型监管体制，实现政府监管与自律监管的均衡状态。以政府监管为主导的证券监管体系是目前的主流，有效的自律监管体系必须在政府监管的框架内定义。

　　政府监管是自律监管体系的重要组成部分。政府有权对自律组织的成立、章程、规章制度进行审核。政府通过制定、执行有关法律、法规对自律组织进行管理，并有权对自律组织的违法行为进行查处。政府干预应遵循这样的法则：“凡是个人、企业和市场能够以高于政府的效率来解决的经济问题，在原则上，都应当由他们自己解决，政府只从事那些相对效率较之要高的经济活动”。[9]根据这一法则政府干预证券市场时不应包罗万象，而应运用经济的、法律的、行政的手段从以下三个方面来发挥作用。

　　1．培育市场。在我国，证券市场发育尚不完全，证券投资者尚不成熟。在这样的情况下，政府应当制定和完善证券市场的法律、法规，创造有利的投资环境，培养公众投资者的正确投资理念，促进证券市场健康发展。

　　2．协调各种利益关系。在证券市场中，政府是人民利益、公众投资者利益和国家利益的代表，负有协调不同地方、不同部门以及国家与地方部门之间利益的责任。政府在协调市场主体利益时，应该兼顾各方利益，尤其要以保护投资者利益为基本出发点。

　　3．惩治证券市场的违法行为，如内幕交易、操纵市场、虚假陈述等证券欺诈行为，保障证券法律、法规的贯彻实行，维护证券市场的良性运转。

　　（作者单位：深圳大学）
　　【注释】
[1]符启林：《中国证券交易法律制度研究》，法律出版社2000年版，第426页。
[2]证券交易所的职能包括：股票和债券上市交易的核准权，暂停、恢复、终止上市权．停牌、停市权，实时监控权，信息披露权．规则制定权，处罚权。
[3]陈甦：“析证券发行审核制度的二元结构”，载《法学杂志》2001年第1期。
[4]包景轩：“论我国证券监管与自律体制及其完善”，载《法商研究》1999年第3期。
[5]详见《中华人民共和国证券法》第164条。
[6]参见《中华人民共和国证券法》第162条。
[7]周宗安：“中国证券监管中存在的问题”，载《外向经济》1999年第8期。
[8]杨志华：《证券法律制度研究》，中国政法大学出版社1995年版，第8页。
[9]华民：“西方混合经济中的国家与市场”，载《世界经济文汇》1992年第4期。