我国人事争议处理受案范围的再调整
　　兼论人事争议与劳动争议的合理定位与分工

Re-adjustment of the Justiciability of Personnel Management Dispute
　　Also on the Allocation and Division of Labor Between Personnel Management Dispute and Labor Dispute
人事争议处理制度在我国较早前即已存在，但以仲裁和诉讼作为主要救济手段的人事争议处理制度则在近些年才正式浮出水面。在迅速发展的同时，这项制度目前也面临着诸多在理论上急需澄清以及在实务中亟待解决的问题，其中首当其冲的一个重大课题便是如何合理地确定其受案范围。由于现今各种法源对人事争议处理受案范围的规定内容各不相同甚至互相矛盾，特别是仲裁与诉讼之间没有实现充分的衔接，这些问题已给人事争议处理工作的顺利开展带来了诸多妨碍和困惑。有鉴于此，笔者认为从源头上厘清人事争议的理论定位及其合理边界，并对现有人事争议仲裁和诉讼的受案范围进行再调整，殊为必要。

　　一、人事争议与劳动争议各自的合理定位

　　作为程序法范畴的人事争议处理制度，其受案范围的最终确定，必须从其基础理论以及实体法制度中寻找根据，首先应合理地界定和区分“人事关系”与“劳动关系”、“人事争议”与“劳动争议”这些最邻近概念各自的内涵和本质。众所周知，“人事部门管干部，劳动部门管工人”，是我国长期以来管理人力资源的基本做法，“人事”、“劳动”这二者的管理共同构成了我国劳动力管理体制的主要内容。人事关系与劳动关系都涉及劳动力的使用，在表现形式上亦有不少相似之处，如双方主体均为劳动者与用人单位（即受雇人与雇用人），且二者之间具有管理上、控制上的“从属性”特征，因此国际上也有对之采用统一调整立法例的，即把它们一并纳入劳动法的调整范围。[1]但就我国人事关系的历史成因及当前实际情况来看，两者之间仍然存在着较为明显的差异，其中尤为突出的是它们各自在法律性质上的不同定位。人事关系，本质上反映的是公务员、国家干部等具有公职身份的劳动者（即国家雇员）与其所在单位（通常是国家机关、事业单位、社会团体）之间的一种劳动力使用关系。它与劳动关系不同的是，从建立之始就具有强烈的公法性质，人事政策法规对其采用以国家干预为主的调整方法，原则上排除当事人的意思自治；即便在个别场合下允许双方协商一致，也常常被视为例外情形。恰如有的学者所言，由于国家行政机关是一种“垂直性的外向式管理体系”，因此，“为使国家机关高效运转，必须建立一种依法行政的刚性管理体制。”[2]以公务员制度为例，公务员的条件、录用、考核即由国家统一规定，纳入国家行政编制，公务员的工资和社会保险、福利待遇均由国家财政负担，公务员的职务与级别、职务任免与升降、奖励与惩戒、辞职辞退与退休等事宜亦由法律加以规定等等。因此人事争议是一种以公法性质为主的争议，应通过公法救济途径（如公务员申诉控告、人事争议仲裁和诉讼、行政复议或行政诉讼、国家赔偿等）予以化解处理。由此决定，处理机构在审理人事争议案件时须遵循一些特殊的规则，例如在法律适用上应强调“法定优于约定”；双方的自愿调解权（特别是用人单位的协商和解权）将受到一定的限制等等。

　　劳动关系，是劳动者（又称雇工，通常是工勤人员）与用人单位（又称雇主，通常是企业和个体经济组织）之间建立的一种兼有当事人意思自治与国家干预双重属性的社会关系。《劳动法》对其采用“契约化”方法与“基准化”方法两者相结合的调整手段。例如招录条件由各用人单位自定，工人的工资与其他劳动条件由双方协商确定或通过集体谈判确定，国家则从保护劳动者弱势群体的角度出发，规定劳动基准或禁止性、义务性条款，强令用人单位与劳动者双方遵行，以彰显实质公平和社会正义。由此可知，劳动争议既有私法性质又有公法性质（但以私法性质为主），是一种社会法领域内的纠纷，对此类争议的处理应设置独立的法律救济程序。但在我国尚未出台《劳动争议处理法》的情形下，目前处理劳动争议的基本做法是原则上适用民事纠纷的处理程序（如适用《民事诉讼法》），同时针对劳动争议自身的特殊性，辅之以法律、法规的特别规定以及相关的司法解释，以弥补纯粹的私法救济手段之不足。

　　总之，正确把握人事争议与劳动争议各自具有的公权性、社会性这两种不同属性，是我们划清这两种争议的合理界限，并据以确定人事争议处理收案范围时应考虑的主要因素。

　　二、我国现行人事争议处理受案范围的规定及其缺失

　　（一）我国现行规定

　　在人事关系的各种表现形式中，最为典型的是国家机关与公务员之间的人事关系。但在我国计划经济时期，事业单位、社会团体（特别是工会、共青团、妇联及有关人民团体）的很多工作人员一般也比照或参照国家机关干部对待，享有与机关干部相同或类似的身份和待遇。因此我国所称的“人事关系”一词涉及范围甚广，通常包括国家机关、事业单位、社会团体与其工作人员之间的关系，甚至还包括一些大中型国有企业（公司）与其经营者、一部分高级管理人员、专业技术人员之间的关系。不过对这些人事关系所生争议的处理，我国几十年来均未设置统一的法制化救济程序，而是规定通过向有关主管部门信访、申诉等非诉讼的方式来解决。随着改革开放后我国在国家机关全面建立公务员制度以及在事业单位试行人员聘用制度，目前，国家机关与其公务员之间的人事争议主要通过公务员提出申诉、控告途径予以处理，小部分人事争议可诉诸仲裁和诉讼；事业单位与其工作人员之间的一部分人事争议可通过人事争议仲裁、诉讼的途径解决，还有一部分争议则无相应的处理程序；社会团体与其工作人员之间的人事争议处理则基本上处于无法可依的状态。

　　关于我国人事争议处理制度的受案范围，在最高权力机关制定的法律层面迄无明确的规定，各种规章和地方性法规则有所界定，但内容不尽相同。例如《人事争议处理暂行规定》（1997年8月8日人事部发布）第2条规定：“本规定适用于下列人事争议：1．国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议。2．事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。3．企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议。4．依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。”再如《浙江省人事争议仲裁办法》（2003年8月1日省政府令第159号公布）第3条规定：“本办法适用于本省行政区域内发生的下列人事争议：1．事业单位、社会团体等单位和与其建立聘用合同关系的专业技术人员、管理人员之间因履行聘用合同发生的争议2．事业单位、社会团体等单位和未与其建立聘用合同关系的专业技术人员、管理人员之间因辞职、辞退发生的争议；3．事业单位、社会团体等单位因拒绝聘用相关人员而与之发生的争议；4．依法可以仲裁的其他人事争议。国家公务员申诉、控告案件和劳动争议案件的处理适用国家和本省有关规定，不适用本办法。”

　　当前司法实践中最为重要的一个执法依据，即最高法院于2003年6月17日通过的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称《司法解释》）第3条则把人事争议限定为：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。依此《司法解释》，只有这三种人事争议的仲裁裁决实现了与诉讼的互相接轨（见该《司法解释》第2条），从而排除了把国家机关与其公务员、社会团体与其工作人员之间的人事争议以及事业单位与其工作人员之间的其他人事争议纳入人民法院受案范围的可能性。

　　（二）我国现行规定的缺失

　　可以看出，目前各种部委规章与地方政府规章所规定的人事争议仲裁受案范围，无论从争议主体的范围还是争议内容的类别来看均相对较为广泛，而《司法解释》规定的人事争议诉讼受案范围则比较狭窄，仲裁和诉讼受案范围的“口径”殊不一致。但仲裁方式作为一种“准司法”行为，只有与诉讼手段相衔接，才具有其实质意义。故此，讨论《司法解释》规定的受案范围的合理性最具法律意义。该《司法解释》虽只有短短的三个条文，但可商榷的法理问题甚多，[3]单就其关于受案范围的定位而言，即有如下问题，应深入研讨之。

　　1．该《司法解释》有可能混淆人事立法、劳动法对事业单位人事争议、劳动争议各自的适用范围。《劳动法》以社会公共利益为其立法本位，其价值目标乃追求劳动关系的实质平等与正义；人事立法则遵从国家利益本位，其价值目标是追求国内人事管理关系的秩序化。而目前我国事业单位的情形较为复杂，常常处于《劳动法》与人事立法各自适用范围的“中间”地带，地位颇显尴尬。就其现实形态来看，既有全额拨款的事业单位，又有差额拨款的事业单位；既有传统的以提供社会服务或公共福利为主的事业单位，也有逐步走向企业化、市场化运营的事业单位；既有纯粹的事业单位，也有兼负特定行政管理职能的事业单位，还有一部分事业单位已转型为民办非企业单位。不过从整体观察，除小部分事业单位继续维持其一定的公权力色彩外，大部分事业单位呈现出从原先机关化的管理模式转而向企业化的管理模式靠拢的发展趋势。诸如下放事业单位管理自主权、在事业单位试行人员聘用制度改革、逐步推广社会保险制度等项措施的出台，足以佐证这一点。以试行人员聘用制度为例，“人事部官员指出，试行人员聘用制度是事业单位人事管理的一项重大制度创新，将使事业单位职工由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。”[4]换言之，在事业单位试行人员聘用制度改革的精髓即在于打破以政府为主导的人才安置和管理模式，倡导双向选择的市场型就业机制和人才的合理流动机制，而这恰恰是企业劳动合同制度所具有的鲜明特色，二者可谓异曲同工，因而事业单位的人员聘用关系完全有可能为《劳动法》的调整范围所包容。董保华教授即提出：“随着事业单位最终应走向企业化管理，事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所吸收。”[5]王建军副教授亦持类似的观点：“事业单位的人事关系已经脱离了纯公法领域，从行政法律关系向劳动法律关系同质转变，理应得到劳动法的调整。而归于劳动法调整是改革后的人事关系的最好走向。”[6]笔者基本同意上述看法，但同时认为事业单位人事制度在改革后不排除仍然会有一部分工作人员分流归人公务员编制，而不适用《劳动法》调整的这种情形出现。[7]除了理论界提出事业单位的人事关系应当转型的上述主张外，实践中亦已有相关的立法例出台，例如《浙江省劳动合同办法》（2002年11月18日浙江省人民政府令第154号公布）第47条即规定：“国家机关、事业组织、社会团体、民办非企业单位和与之建立聘用合同关系的人员，由县级以上人民政府人事行政部门参照本办法执行。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”该条规定的内容尽管看起来有些模棱两可，但仍可从中一窥立法者试图把聘用合同制度与劳动合同制度进行并轨的总体思路。概而言之，事业单位的人事关系适用人事争议处理机制的做法目前来看仍具有其一定的合理性，但可以想见的是，一旦当大部分事业单位都实行了企业化、市场化取向的改革，则现行人事争议处理的受案范围将会遭受重创而失去其最主要的根基。这一发展动向不能不引起我们的高度关注。

　　2．该《司法解释》遗漏规定了本应属于人事争议受案范围的公务员人事争议。该《司法解释》仅适用于事业单位内部发生的三种人事争议，使人容易产生人事争议仅在事业单位内部发生且仅限于此三种争议的误解。相反，最具典型性的国家机关与其公务员的人事争议却没有被纳入受案范围，致使人事争议的外延被大大缩小了。2005年4月27日通过的《公务员法》规定，聘任制公务员（聘任制仅对专业性较强的职位和辅助性职位实行）与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以通过人事争议仲裁和诉讼的途径处理。但该法规定公务员对涉及本人的人事处理不服的，或者公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，所发生的争议仍然沿袭原《国家公务员暂行条例》采用的由公务员提出申诉、控告的方式进行处理。这些规定是否已臻完善，仍值商榷。笔者以为，赋予公务员人事争议以仲裁和诉讼的“可诉性”（特别是指当事人能够提起诉讼），无论从法理上分析，还是从实际需求来看，都是极为必要的。（1）公务员人事关系虽被视为一种特殊的“身份关系”或“权力关系”，但同时又是一种国家与其政府雇员之间的法律关系，一般称之为“行政职务关系”或“公务员职务关系”。既然它具有法律关系的性质，则依法理，当事人在法律关系中的权利、义务自应受法制的保障与约束，故将权利、义务之争纳入法律渠道处理乃其题中之义。对公务员的人事争议采用申诉、控告的方式进行处理，尽管与我国计划经济时期的处理方式相比有了较大进步，但严格说来仍非一种真正法制化的救济渠道，因为其并未跳出行政机关或其他公职机关自我处理的范畴。这一做法尽管看似有利于维护国家公权力机关的管理秩序与公务员队伍的稳定性，但由于它缺少外部监督，特别是没有与诉讼渠道实现对接，从而这种“封闭式”的处理方式使公务员的权益缺乏司法的最终保障和监督。而从国际视野考察，诉讼救济途径与行政救济途径等其他途径一样，在不少国家（如美国、法国、德国等）已经被规定为公务员权利救济制度的一项重要内容，主要适用于文官不服机关的不当处分决定的争议或公务员不服纪律处分的争议处理。[8]（2）赋予人事争议“可诉性’，有利于遏制国家机关侵害公务员生存权与工作权的违法行为，特别是通过法律救济手段有利于调整双方在实力对比上的强弱差异，保护公务员一方的合法权益。（3）这种做法亦有助于塑造现代政府依法执政的公共形象，并推动建设法治国家、构建和谐社会的进程。

　　3．该《司法解释》也回避了社会团体人事争议的定性及其与劳动争议的分界问题。近年来，社会团体在社会生活和法律关系中的角色定位及其主要职能等问题引起了学界广泛的关注。有些学者认为：“作为极其重要的一环，社会团体成为现代社会的基石，支持着团体社会的独立与运作，沟通、协调着政治国家与市民社会的相互关系。”[9]目前这种看法正在被越来越多的经济法、劳动法和社会法学者所认同。由此，社会团体一般也被称为“第三部门”，因为其位于公法所对应的“政治社会”与私法所对应的“市民社会”之间，而对应于“团体社会”。基于这种认识，董保华教授提出了社会团体应具有的六个特征：（1）正规性；（2）民间性；（3）非营利性；（4）自治性；（5）志愿性；（6）公益性。[10]但是反观我国目前大部分社会团体，它们的真实现状却可以用高度“行政化”来概括。故此，培养社会团体应有的职业性、行业性、社会性、自律性，逐步淡化和削减其公权力机构的色彩，无疑应是改革的主流路向。例如社会团体的日常运作，不应再由政府来直接规制，而主要应靠社团的章程、行业或职业守则等“自治法规”来予以规范。但这种转变会是一个缓慢的过程，在目前这段转型期间，仍会有一部分比照或参照实行公务员制度的社会团体工作人员与其所在社会团体之间的人事争议需要通过人事争议仲裁、诉讼的途径予以处理。[11]今后随着社会团体职能的进一步转变，其大部分人事争议在定性上将会逐渐与国家机关的人事争议相分离，而与劳动争议的法律属性则愈来愈接近。

　　三、对我国现行人事争议处理受案范围的再调整

　　对我国现行人事争议处理受案范围的再调整，既包括对争议主体范围的调整，也包括对争议内容的类别调整。再调整工作应遵循的基本思路是：其一，根据人事争议应有的法律定位，该纳入受案范围的就纳入，该放手的就放手；其二，人事争议仲裁与人事争议诉讼的受案范围在“口径”上应互相衔接，保持一致。基于本文前面的分析，笔者认为，可以考虑在以下两方面对现有的人事争议处理受案范围的规定作出相应的再调整。

　　（一）理清人事争议与劳动争议处理受案范围的分工

　　具体说，在立法及执法中应把握住以下几条基本的界限。

　　1．国家机关与其公务员之间的人事争议应逐步纳人人事争议处理机构的受案范围。应逐渐缩减公务员提出申诉、控告案件的范围，把现在只能适用申诉、控告方式处理的大部分人事争议纳入人事争议仲裁和诉讼的受案范围。不过，鉴于公务员人事关系的特殊性，到底该把其中哪些人事争议纳入仲裁、诉讼的受案范围，尚须进行具体论证，此处不赘。

　　2．对于比照或参照实行公务员制度的工作人员与其所在的事业单位或社会团体之间的争议，目前仍按人事争议处理。

　　3．对于已开始实行市场化运作的事业单位（如实行企业化管理的事业单位）、民办非企业单位与其职工之间的争议，或现有事业单位中非公务员身份的职工与其所在事业单位之间的争议，以及绝大部分社会团体内部的争议，应划入劳动争议处理的受案范围，通过劳动争议的处理程序解决。

　　上述第2、3两点内容均涉及到事业单位人事争议如何适用《劳动法》的规定问题，对此邵芬教授认为“应该有一个过渡的阶段”。“只有在事业单位人事制度完全市场化，其人员最终分流为或比照执行公务员条例的国家干部，或适用劳动法的劳动者两大部分，也就是事业单位非公务员资格人员的人事关系完全脱胎换骨为劳动关系时，或者说事业单位完全溶入市场而自然消亡时，才可能被劳动法所完全调整。”[12]笔者认为这一看法是比较切合我国当前实际情况的。当然，这种分流的结果，应当是绝大部分事业单位现有人事关系的性质转变为劳动关系。

　　4．对于国家机关、事业单位、社会团体与其工勤人员之间的争议，以及国家机关、事业单位、社会团体和与其已签订劳动合同的劳动者之间的争议，仍应按原劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》（1995年8月4日）第1条：“适用范围”第3款的有关规定，适用《劳动法》，作为劳动争议处理。

　　5．我国实践中把一部分国有企业（如特大型国有企业、大中型国有企业或国有控股公司）的经营者、高级管理人员和部分专业技术人员与所在企业之间的关系也定性为人事关系，这一做法明显带有“政企不分”的旧体制痕迹，应根据市场经济本身的要求归位和重新定位。确切地说，企业与这些人员的关系既不是国家与国家雇员之间的人事关系，也不是雇主与雇工之间的劳动关系，而是资本所有者与企业经营者之间的资本授权经营关系，也即雇主与雇主代表之间的关系。对于这类经济关系及其发生的相关争议，应由我国的物权法、公司法、企业法等予以规范、调整和处理，不应纳人人事争议或劳动争议处理的受案范围。

　　（二）扩大人事争议处理受案范围的内容类别

　　除已规定受理的几类人事争议外，笔者认为，我国还应考虑把工资、社会保险、集体福利、在职培训、工作时间和休息休假、女职工特殊劳动保护、惩戒等方面发生的争议纳入人事争议仲裁和诉讼的受案范围，力争使绝大部分的人事争议都可以通过法制轨道获得解决。在当前相关立法未臻完善的情形下，比较适宜的做法是对《司法解释》中的“履行聘用合同所发生的争议”一词进行“扩张解释”，使其涵盖双方当事人在履行聘用合同过程中发生的工资、社会保险、纪律惩戒等前述其他的纠纷类型，从而使这些人事争议能进人诉讼程序处理。

　　同时，在确定受案范围时还应考虑人事争议在不同阶段发生时的各种表现形式。正如有的劳动法学者在针对我国现行劳动争议处理受案范围的规定存在的缺陷提出完善对策时所指出的那样：“劳动法对劳动关系的调整，及于劳动关系运行的全过程，既包括劳动关系的存续期间，也包括劳动关系的缔结期间，还包括劳动关系终止后部分劳动权利义务的延续期间。而将争议当事人仅限于劳动关系当事人双方，则不能满足劳动法调整劳动关系运行全过程的需求。”[13]同理，人事争议处理的受案范围也应覆盖到人事关系建立前、履行中、结束后这三个不同阶段所发生的各种争议。待条件成熟时，我国人事争议处理制度应考虑把诸如就业歧视纠纷（如在录用、考核工作人员过程中发生的身高歧视、乙肝病毒携带者歧视纠纷案件）等因签订聘用合同发生的争议，以及聘用合同解除或终止后发生的有关职工侵犯用人单位商业秘密、职工或用人单位违反“竞业禁止”（又称“竞业限制”）约定的争议也纳人受案范围。

　　应特别强调的是：在扩大人事争议处理受案范围的主体和内容类别时，除极个别的情形外，仲裁与诉讼两大类受案范围的规定原则上应保持一致，同时进行调整，以免出现目前这种前者宽松、后者狭窄的不协调现象。

　　（作者单位：浙江大学）
　　【注释】
[1]参见王全兴主编：《劳动法学》，高等教育出版社2004年版，第10页。
[2]黄保华：《劳动法论》，上海世界图书出版公司1999年版，第66页。
[3]例如这一《司法解释》存在着诸如“上位法”依据不足、与《立法法》第8条关于全国人大及其常委会专属立法权（即“法律保留”制度）的规定有所冲突、与我国《劳动法》关于适用范围以及劳动争议处理体制的规定相抵触等问题，一些论者已对这些缺陷提出了质疑。由于它们超出了本文讨论的主题范围，笔者在此不拟论及。
[4]参见叶紫：“人事部：我国事业单位将试行人员聘用制度”，载《人民日报（海外版）》2002年12月3日，第4版。
[5]董保华：《劳动关系调整的法律机制》，上海交通大学出版社2000年版，第55页。
[6]王建军：《扩大劳动法对人的效力范围—论事业单位对<劳动法>的适用》，劳动法改革学术研讨会暨全国劳动法学与社会保障法学第六届年会（2003年9月，南京）提交会议论文，未刊稿。
[7]例如《公务员法》第106条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”
[8]金伟峰：《国家公务员法比较研究》，杭州大学出版社1994年版，第262—270页。
[9]雷兴虎、陈红：“社会团体的法律规制研究”，载《法商研究》2002年第2期。
[10]参见黄保华教授在2004年全国劳动法与社会保障法学年会上的主题发言：“团体社会与社会团体”，载湖南大学法学院、湖南大学经济法与社会法研究中心主办：《2004年全国劳动法与社会保障法学年会会议简报（第一期）》，具体内容可查寻经济法网（http：//www．cel．cn/show．asp？c_id=11&u_upid=1&c_grade=2&a_id=7446），2004年12月30日刊载。
[11]笔者认为，我们在此问题上有必要区分两种不同性质的法律关系：一是社会团体与其组织成员（会员）之间的关系，二是社会团体与其工作人员之间的关系。前者是社会团体内部的自治、自律关系，系组织法上的关系；后者是社会团体与其雇用的劳动者之间的人事关系或劳动关系，系人事立法或劳动法上的关系。本文在此讨论的是后者。
[12]邵芬：“我国劳动法适用对象的扩大及其思考”，载《现代法学》2004年第3期。
[13]王全兴、侯玲玲：“浅论如何界定劳动争议处理的受案范围”，见http：//www．cel．cn/show．asp？c_id=134&c_upid=9&c_grade=2&a_id=7766，2005年3月9日刊载。