析伪造国家机关公文、证件、印章罪的犯罪对象

Analysis of the Object of the Crime of Forging of Official Documents，Credentials or Seals
当前我国伪造国家机关公文、证件、印章犯罪居高不下，假公文、假证件、假印章层出不穷，严重扰乱了社会管理秩序。而伪造国家机关公文、证件、印章罪的犯罪对象——国家机关公文、证件、印章的多样性和多变性，又给法律适用带来一定的难度，一定程度上影响了打击效果。正确认定国家机关公文、证件、印章的属性和范围，不仅是理论研究的需要，更是司法实践的当务之急。

　　一、国家机关公文的司法认定

　　国家机关公文是在国家机关在行使职权过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是进行公务活动的重要工具。它是以国家机关或其内设机构为名义人的，它有规范的体式，它在法定范围内履行职责，是国家意志的体现。

　　（一）关于领导批示。在我国当前的政治经济生活中，领导对某件事做出批示是司空见惯的现象。国家机关领导人的批示属不属于国家机关公文的范畴，伪造国家机关领导人的批示算不算伪造国家机关公文，在理论界还存在分歧，司法实践中的处理也不尽一致。有人认为，“领导批示”虽然不具有国家机关公文的形式，但客观上其权威性等同于公文，在实际生活中其效力甚至超出一般公文。伪造“领导批示”的行为，也正是利用了一般社会公众对于“领导批示”的权威性的信任，以达到其目的，因此伪造“领导批示”的行为当然侵犯了社会公众的合理信赖。从这个意义上讲，伪造“领导批示”的行为当然属于伪造国家公文行为，应当追究刑事责任。[1]对此我们不敢苟同。诚然，“领导批示”在现实生活中发挥着重要作用，但“领导批示”毕竟是以领导个人的名义，代表的只是领导个人的意思表示，“领导批示”也不具有法律效力，相对方并不一定遵照执行，从形式上讲，我国还没有将领导批示作为法定公文加以规定，从内容上讲，领导批示不符合公文的基本特性。何况，什么是领导、什么是非领导，什么级别、多大职务算领导，也很难界定；如果说伪造“领导批示”侵犯了国家机关公文的有效性和信用度，那么伪造“非领导批示”也会产生同样的后果。因此，伪造“领导批示”的行为不宜以伪造国家机关公文罪处理。

　　（二）关于以负责人名义发布的文件。传统观点认为，国家机关公文是以国家机关名义制作的处理公务的文书，把是否以国家机关名义作为判别国家机关公文的一个形式要件。如有学者认为，国家机关公文是指国家机关或者国家工作人员在其职权范围内，以国家机关的名义制作的，代表本单位指导工作、处理问题或者联系事务的书面文件。[2]但随着我国行政体制改革的深化，国家机关公文的种类和形式呈现多样化趋势，出现了大量以国家机关首长的名义签发的公文。这种以国家机关首长的名义签发的公文，不仅用于如命令、通知、函电、布告、法律文书（如再审决定书）等一般性文书，也大量用于发布各类法规、规章以及对外签署的国际条约。有关的规定对此也予以了明确，如《国家行政机关公文格式》（GB/T9704—1999）对“命令”的格式，规定“正文下一行右空4字标识签发人签名章”，也就是说行政机关公文中的“命令”是以个人名义制发的。我们认为，如果仍然沿用传统的对国家机关公文的定义，严格研究“以国家机关名义制作”的形式要件，将给司法实践带来许多问题。对于虽然以个人名义发布的，但实质上代表国家机关从事公务活动的文件，应当被认定为是国家机关公文。

　　二、国家机关证件的司法认定

　　国家机关证件是指由有权制作的国家机关颁发，用以证实身份、资格、权利义务关系或者其它事项的凭证和文件。如工作证、居民身份证、结婚证、驾驶证、营业执照、资格证书、许可证等。

　　国家机关证件繁多，伪造不同国家机关证件的社会危害性也不尽相同，因此，我国刑法对一些特殊的证件单独列出，规定单独罪名。如伪造居民身份证（临时居民身份证）的，规定了伪造居民身份证罪；伪造武装部队证件的，规定了伪造武装部队证件罪；伪造金融机构经营许可证的，规定了伪造金融机构经营许可证罪。对这种法条竞合的情形，在适用法律时，应按特别法条优于普通法条的原则适用。

　　在现实中存在一种由国家机关“印制”或“监制”的证件，如由教育行政管理部门印制的学历证书等。对于以国家机关“印制”或“监制”的证件，由于印制（监制）机关印制（监制）证件的目的是加强对证件样式的统一管理，以此保证证件具有固定的规格和版式，且印制（监制）的对象也限于空白证件，证件的内容由签发机关审查、填写，并对其负责，因此，这类证件的性质应由证件签发机关的性质决定，签发机关是国家机关的，这个证件就是国家机关证件，签发机关是公司、企业、事业单位或人民团体的，这个证件就是公司、企业、事业单位或人民团体证件。我国刑法只规定伪造国家机关证件犯罪，没有规定伪造公司、企业、事业单位或人民团体证件罪，因而对伪造公司、企业、事业单位或人民团体证件的行为不能以犯罪论处。

　　三、国家机关印章的司法认定

　　国家机关印章是指国家机关刻制的以文字或者图记表明主体同一性的公章或专用章。国家机关印章作为国家机关集中性的符号标志，是国家机关的象征，具有很高的权威性。如果说公文、证件侧重于证明内容的话，那印章注重的则是证明行为主体身份。除会议纪要、电报等少数几种公文外，一般的公文、证件都要加盖印章，公文、证件的信赖度很大程度上依赖附于公文、证件之上的印章的证明能力。因此，我国对国家机关印章进行了严格管理，制定了周详的关于国家机关印章管理的规定。

　　（一）关于印影。对印影有不同的解释，日本学者认为，所谓印影，是指为了证明一定的事项而显示在物体上的文字或者其它符号的影迹，它不仅是通过把作为表示人的同一性而制作的印颗盖在物体上而得到的，除了使用有合印的情形之外，也可以是拇指印和花押。[3]在我国，印影是指印颗“盖捺于他物体而显出之印文”[4]、是“印形加盖在纸张等物体上所呈现的形象”。[5]伪造印影是否属于伪造印章的范畴，我国学界存在分歧。一种观点认为，伪造印章是指私刻公印公章的行为，如果没有刻制印章，而是在公文、证件上描画印文、戳记，或者仿写署押、签名，均非伪造印章。[6]另一种观点认为，印章应包括印形和印影。[7]因而伪造印形和印影均属伪造印章的行为。我们倾向于前一种观点，印颗与印影有着本质区别，一是印颗是能独立存在的物体，印影不能独立存在，一般依附于公文、证件等纸质上；二是印颗有重复或多次使用的价值，印影一次一个，不能重复使用；三是印颗的印文固定在印颗里，通过加盖呈现公文或证件之上，印影是直接在公文或证件描绘印文。外在表现形式的差异性决定印章仅限于印颗，印影不能纳入印章之内。因此，伪造国家机关印影的行为不能以伪造国家机关印章罪论处。但如果在伪造的国家机关公文、证件上描画国家机关印影的，印影实际上成了公文、证件的组成部分，可以以伪造国家机关公文、证件罪处罚。

　　（二）关于专用章。国家机关印章的种类繁多，除了常见的公章、财务、税务专用章外，还包括套印印章（印模）、钢印、火漆章等。套印印章（印模）、 钢印、火漆章同属国家机关公务用章，只是使用情形有所区别，套印印章（印模）一般是印刷大数量的公文时为节省人力而使用，钢印一般用来制作证件，火漆章是国务院有关部委在外事活动中使用，严格意义上这些有着特定用途的印章也属于专用章。伪造国家机关专用章，以伪造国家机关印章罪处罚。

　　（三）关于首长签名章。在社会生活中，还存在一种国家机关首长的签名章用于公务的情况，如国家行政机关以国务院总理签名章的形式发布法规、人民法院以法院院长签名章的形式制发再审决定书、发布布告等。对于这种用于公务的国家机关首长私人签名章，如确以国家机关首长的身份行使，具有公务活动的性质，应视为伪造国家机关印章罪的犯罪对象。

　　（四）关于省略文书。省略文书也是研究伪造国家机关印章犯罪的棘手问题。省略文书，又称简易文书，是国家机关为了处理一些需要反复书写的简单文字而制作的“印章”。如人民法院发布判决书时加盖的“与原件核对无误”章、国家机关使用的骑缝章、注册章、校对章，在收取各类费用时使用的现金收讫章等。省略文书表面上看具有一般印章的外观和部分特性，使用方法也与一般印章类似，社会公众也给予很高的信赖度，但它们一般没有标明国家机关名称，不具有代表国家机关、表征权利义务的性质，不能证明国家机关的同一性，因而不是国家机关的集中性符号标志，不具有国家机关印章的属性。省略文书虽有固定的样式，但重在表达内容，且加盖在国家机关公文、证件之中，已成为公文、证件的一部分，因此，伪造国家机关简易文书，可以以伪造国家机关公文罪处罚。

　　四、国家机关的范畴

　　国家机关也是国家机关公文、证件、印章犯罪中的一个重要概念，国家机关的内涵和外延的不同直接影响国家机关公文、证件、印章的范围。从宪法和行政法的意义上讲，国家机关是指行使国家权力，管理国家事务的机关，其中包括国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关等。但从我国实际情况来看，还有一些机构也是以国家机关对待的，如党的各级领导机构、各级政协组织、共青团组织、妇联组织、工商联组织，也应当视为刑法意义上的国家机关。伪造这些机关的公文、证件、印章的行为也可以构成伪造国家机关公文、证件、印章罪。

　　（一）关于国家机关临时机构。国家机关临时机构是国家机关根据工作需要，在某一地区或者某一部门临时设置的办事机构，如政府在企业设立的工作处、为筹建某一部门而设立的筹建处、为协调、完成阶段性工作任务而设立的办公室、办事处。我们认为，这些国家临时机构是根据法律、法规、政策或行政命令，为完成某一特定任务而设置的，代表的是国家机关，行使的是国家权力，履行的是国家职责，其地位与正式的国家机关并无本质上的区别，伪造国家机关临时机构公文、证件、印章的，应以伪造国家机关公文、证件、印章罪论处。

　　（二）关于国家机关内设机构。国家机关内设机关是国家机关为履行某一方面的职能，按照一定的程序在其内部设立的机构。国家机关是由内设机构组成的，国家机关的管理活动是通过内设机构履行职能来实现的。国家机关内设机构一般有制作和使用本机构的印章的权利，有的还可以以自己的名义制作证件，可以以自己的名义在机关内部发文，甚至在一定条件和范围内对外发文。[8]也就是说，国家机关内设机构在一定程度上可以以自己的名义独立行使职权。伪造国家机关内设机关公文、证件、印章，同样会损害国家机关的有效性和信用度，破坏国家正常的行政管理秩序，也应以伪造国家机关公文、证件、印章罪论处。

　　（三）关于村民委员会。村民委员会是我国农村的基层组织。按照《村民委员会》第4条的规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。至于协助哪些工作，法律未做明确规定。

　　从实际情况来看，村民委员会协助乡（民族乡、镇）政府行使行政管理职权的工作主要有：救灾、抢险、防汛、移民、扶贫、社会捐助公益事业等款物的管理，国有土地的经营和管理，代征代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵的工作等。尽管上述工作均属行政管理性质，但不能简单地据此认为村民委员会可以按国家机关对待。因为，《村民委员会》第2条明确规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其性质决定其不是国家机关；从权限上讲，村民委员会行使行政管理权是根据特定事项，在一定范围和时限内，经过授权协助政府工作，并不能独立行使行政管理职权。因此，伪造村民委员会公文、证件、印章的行为不能以伪造国家机关公文、证件、印章罪论处，伪造村民委员会印章，构成犯罪的，可以以伪造人民团体印章罪处罚。[9]

　　（四）关于现实中不存在的单位。伪造的公文、证件、印章上所落款的单位名称在现实中不存在 （包括在现实中从没存在过和曾经存在但现在已不存在两种情形），能否构成伪造国家机关公文、证件、印章罪，在刑法理论界和实务部门也存在分歧。一种意见认为，判断这类伪造行为是否是该罪的惩罚范畴，需要基于对该罪的客体的认识，要考察其行为是否损害社会公众对国家机关公务活动的合理信赖，而这种合理信赖要以“一般社会公众”的认知水平来判断。如果某人伪造了现实中并不存在的公文、证件、印章，达到足以使一般社会公众以为是真实存在的国家机关的公文、证件、印章的程度，即已构成伪造国家机关公文、证件、印章罪。[10]我们认为这种观点的立足点就值得商榷，既然虚构的单位不存在，就不能认定这个单位的性质是国家机关还是人民团体，抑或企、事业单位（在我国，事业单位经授权或委托行使行政管理职能的情况很常见）。国家机关的名称一般由两部分组成，地名以及职能，如果虚构的仅仅是“地名”还勉强可以确定其性质的话，如虚构的是“职能”就难认定这个不存在的单位的性质了。刑法设立伪造国家机关公文、证件、印章罪的目的，是为了维护国家机关公文、证件、印章的有效性和信用度，从而保证国家机关的正常管理秩序，而国家机关公文、证件、印章的有效性和信用度，不仅仅是概括的、抽象的国家机关公文、证件、印章的有效性和信用度，还包括具体、特定的国家机关公文、证件、印章的有效性和信用度。虚构的单位在现实中不存在，只会对概括的、抽象的国家机关公文、证件、印章的效用产生影响，而不会对具体的国家机关公文、证件、印章的效用产生直接影响。因此，对此类行为不应以伪造国家机关公文、证件、印章罪论处。

　　对伪造不存在的内设机构公文、证件、印章的行为如何认识？ 我们认为应以内设机构所属单位是否是现实存在为标准，区分情形处理，如果该单位本身不是现实存在的国家机关，则不能以伪造国家机关公文、证件、印章罪处理；如果该单位是现实存在的国家机关，只是内设机关是虚构的，则可以以伪造国家机关公文、证件、印章罪论处。

　　（作者单位：湖南省高级人民法院）
　　【注释】
[1]常宇：“试论伪造国家机关公文、证件、印章罪”，载《中国刑事法杂志》2000年第3期。
[2]苏惠渔主编：《刑法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年1月第1次修订版，第687页。
[3]（日）大塚仁：《刑法概说（各论）》 （第3版），冯军译，中国人民大学出版社2003年10月版，第466页。
[4]（台湾）史 尚宽：“论文书印文之伪造”，载（台湾）《军法专刊》第4卷第4期。
[5]张明楷：《刑法学》（第2版），法律出版社2003年7月版，第801页。
[6]黄明儒：《伪造、变造犯罪的定罪与量刑》，人民法院出版社2002年7月版，第349页。
[7]同注[5]，第801页。
[8]不同的国家机关对对外发文权限的规定不尽相同，国务院《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号）第15条规定，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。最高人民法院《人民法院公文处理办法》（法发[1996]9号）第11条规定，人民法院办公厅（室）可以对下级人民法院和其它机关行文。人民法院其它各部门可在自己的权限内互相行文，可以与其它机关的业务对口部门行文，但不得直接对上、下级人民法院或其它机关行文。上、下级人民法院的对口部门可以互相行文。全国人大常委会办公厅印发的《人大机关公文处理办法》第8条规定，人大机关各部门可对外向不同隶属关系的部门行文；同级人大机关各部门、上一级人大机关部门与下一级人大机关部门可联合行文；人大机关部门与同级党委、政府部门及其它部门也可联合行文。
[9]村民委员会是由县级人民政府批准的群众性自治组织，由民政部门监督和管理，是一种较为特殊的人民团体。刑法只规定伪造人民团体印章的才构成犯罪，因此对伪造村民委员会公文、证件的，不能以犯罪论处，尽管从某种意义上讲，伪造村民委员会公文的社会危害性不逊于伪造国家机关公文。
[10]同注[1]。