论经济政策的司法回应
　　以房地产新政形势下民事审判的司法应对为视角

一、问题的提出

原告连某户籍在广东深圳，2009年12月至苏州工作，2010年3月13日原告与被告高某签订房屋买卖合同，原告以91万元购买被告房屋1幢，支付定金2万元。2010年4月17日，国务院颁布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，规定“对不能提供1年以上当地纳税证明或者社会保险缴纳凭证的非本地居民暂停发放购买住房贷款”。原告不是苏州本地居民，且在苏州工作未满1年，导致原告无法取得住房贷款。原告要求解除房屋买卖合同，并返还2万元定金。一审法院认为，国务院通知客观上导致了房屋买卖合同无法继续履行，系不可归责于当事人双方的客观原因，原告可以解除房屋买卖合同，并要求被告返还定金。[1]

　　本案发生在国家出台房地产新政过程中，对于房地产政策是否构成解除合同的正当理由，涉及到对经济政策的司法融入问题，首先需要对房地产新政的性质予以合理判断，其次应当考察房地产政策介入民事审判的价值及路径，最后需要注意经济政策的有限性。在房地产新政重拳出击下，经济政策如何影响民事审判，民事审判如何有效回应经济政策？对这些问题的解答都需要我们立足中国国情进行实事求是地分析求证。

　　二、房地产新政的界定

　　房地产新政调控自2010年正式开始，目的是为了抑制房价的过快上涨，主要有四次大的政策调控：一是2010年1月7日国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（以下简称“国十一条”）；二是2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称“国十条”）；三是2010年多部委出台的巩固房地产市场调控成果措施（以下简称“国五条”）；四是2011年1月26日国务院办公厅出台的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（以下简称“新国八条”）。房地产新政对房地产交易市场的调控主要表现在提高首套房及二套房首付比例，提高二套房及以上贷款利率，限制三套房、非本地居民购房及购房套数等。中央各部委出台了商品房预售等相应的配套政策。住建部于2010年4月10日出台了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，规范商品房预售行为。各地政府也陆续出台限购等一系列房地产调控的地方政策。

　　对于房地产政策是否均影响民事法律关系，我们认为应当区分倡导性政策与强制性政策。对于倡导性政策，仅为行政机关对房地产交易秩序的指导，不具有具体的法律效力。对于强制性政策，应当区分管理型强制性政策与效力型强制性政策，对于违反管理型强制性政策的仅为违反公法上的义务，并不介入私法领域。对于违反效力型强制型政策的，介入私法领域，民事审判应当予以充分注意。（见表1）

　　三、房地产新政与民事审判的互动

　　（一）房地产新政对民事审判的影响

　　房地产政策是对房地产市场宏观经济形势研判后中央和地方政府作出的重要公共决策，在经济社会活动中指引着方向，影响了民事审判的理念、机制和方法。一是民事审判理念上注重政策性思维。自觉地将民事审判融入经济社会发展大局，结合法律的原则性思维与经济政策的政策性思维来处理纠纷。二是民事审判机制上注重行政联动。房地产政策贯彻落实的过程伴随着行政机关的执法过程，对违反房地产政策的行为应首先赋予其行政上的补救，充分调动房地产政策发布机关或实施机关的积极性，构建房地产案件联动化解机制，从源头上防控矛盾纠纷。三是民事审判方法上注重政策考量。房地产政策以社会公众为对象，以社会整体福利为内容，原则性较强。房地产新政案件更多地注重利益衡量，重视裁判结果形式合理性与实质合理性的结合，用柔性的方式实现矫正正义。

　　表1　2010年以来中央四次大的房地产政策调控

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　　│四轮房地产调控│2010.1.7　　　│2010.4.17　　　　　│2010.9.29　　　　　　│2011.1.26　　　　　　　　　│

　　│　关键点对比　│国十一条　　　│　国十条　　　　　　　　│　国五条　　　　　　　　　│新国八条　　　　　　　　　　　　│

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　　│首套房　　　　│　　　　　　　│购买首套住房建筑面积　　│不分住房大小，一律要求首套│　　　　　　　　　　　　　　　　│

　　│首付比例　　　│　　　　　　　│90平方米以上的，贷款首　│贷款首付30％及以上。　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│付比例不得低于30％。　　│　　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　│

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　　│二套房　　　　│贷款首付款比例│贷款首付款比例不得低于　│同“国十条”　　　　　　　│贷款首付款比例不得低于60％,贷款 │

　　│　　　　　　　│不得低于40％。│50%，贷款利率不得低于　 │　　　　　　　　　　　　　│利率不得低于基准利率1.1倍。│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│基准利率1.1倍。　　│　　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　│

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　　│三套房及以上　│同上　　　　　│商品住房价格过高、上涨　│各商业银行暂停发放居民家　│已拥有2套及以上住房的当地户籍　 │

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│过快、供应紧张的地区，商│庭购买第三套及以上住房贷　│居民家庭，暂停在本行政区域内向其│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│业银行可根据风险情况，　│款　　　　　　　　　　　　│售房。　　　　　　　　　　　　　│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│暂停发放购买第三套及以　│　　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│上住房贷款。　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　│

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　　│非本地居民　　│　　　　　　　│对不能提供1年以上当地　 │同“国十条”　　　　　　　│拥有1套及以上住房的非当地户籍居 │

　　│　购房　　　　│　　　　　　　│纳税证明或社会保险缴纳　│　　　　　　　　　　　　　│民家庭、无法提供一定年限当地纳税│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│证明的非本地居民暂停发　│　　　　　　　　　　　　　│证明或社会保险缴纳证明的非当地户│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│放购买住房贷款。　　　　│　　　　　　　　　　　　　│籍居民家庭，暂停在本行政区域内向│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　│其售房。　　　　　　　　　　　　│

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　　│限购　　　　　│　　　　　　　│地方政府可根据实际情　　│对于房价过高、上涨过快、供│原则上对已拥有1套住房的当地户　 │

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│况，采取临时性措施，在一│应紧张的城市，要在一定时间│籍居民家庭、能够提供当地一定年限│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│定时期内限定购房套数。　│内限定居民家庭购房套数。　│纳税证明或社会保险缴纳证明的非　│

　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　│当地户籍居民家庭，限购1套住房。 │

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　　（二）民事审判对房地产新政的回应

　　民事审判对房地产政策的回应表现在民事审判通过政策信息共享机制服务于经济政策决策和执行的科学化，为房地产政策有效施行提供司法保障。一是通过司法文件保障房地产政策的有效运行。人民法院及时出台规范性文件，及时回应政府部门发布的各项房地产政策，确保中央和地方政策的有效落实。二是通过司法建议保障房地产政策的科学决策。人民法院针对房地产政策审判实践运行中存在的问题，及时向有关部门提出司法建议，不断开拓房地产政策的覆盖范围，修正完善已有的房地产政策。三是通过案件审判实现房地产政策的顺利执行。房地产政策只有实际适用于民事审判才能显现其生命力，人民法院依法受理涉及房地产政策的案件，在审理中自觉贯彻房地产政策的原则精神，在特定情形下赋予房地产政策“法的效力”。

　　（三）房地产新政的司法限度

　　房地产新政是国家行政机关颁布的行政性决定，具有原则性、调控性、应时性、有限性等特征，对房地产政策的违反并不必然导致私人经济关系的变动，房地产政策司法融入存在一个“入法”和“出法”的过程，其理性限度要求遵循法律的基本原则与精神，符合正当程序和社会公共利益。首先，房地产政策应当由有权的机关公布，符合政策公布的形式要件，未经公布的内部文件不能适用。房地产政策包括中央政策、地方政策和行业政策，对于中央政策在特定情形下可以直接引用，对于地方政策和行业政策只能参照适用。其次，政策不具有溯及力，对于房地产政策发布前的行为不适用经济政策调整。第三，房地产政策发生变动后，新政策应当代替之前的政策。房地产政策因修改终止或者自然消亡的，应当不再予以适用。第四，要符合社会公共利益原则。经济政策是否影响民事审判实则是一个法律解释的问题，即对社会公共利益的理解，在房地产市场上社会公共利益表现为保障房地产市场的理性稳定和促进房地产资源的有效配置，因此，对于保护社会公共利益的房地产政策可以赋予其较强的效力。

　　四、房地产新政对民事审判的微观介入

　　（一）房地产新政对房屋买卖合同的影响

　　1．对合同效力的影响。

　　房地产新政对合同效力的影响主要表现在以下几个方面：(1)合同主体不适格。房地产新政出台后，对于属于限购范围的当事人签订的房屋买卖合同，由于主体不适格，原则上认定为无效。（2）标的不合法。2010年4月22日住建部出台的《关于加强经济适用房住房管理有关问题的通知》明确，在取得完全产权前，经济适用住房购房人只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借，也不得擅自改变住房用途。因此，经济适用房属于不完全产权，在取得完全产权的期间限制转让。2010年4月23日住建部联合民政部、财政部出台的《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》明确，对骗取廉租住房保障，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，可收回廉租住房。因此，对于在一定期限内转让经济适用房、公共租赁房屋的，由于标的物属于被限制转让的对象，一般应认定合同无效。（3）房地产销售中存在价格欺诈、哄抬房价及违反明码标价规定等行为的，买房人可以撤销房屋买卖合同。（4）违反法律、行政法规的规定。房地产新政实施后，除前述情形外，当事人主张房屋买卖合同无效的，应当以是否违反法律、行政法规的规定为效力判断依据。房地产新政实施后，当事人违背房地产强制性政策订立的买卖合同，当事人请求按照合同承担违约责任或赔偿损失的，不予支持。

　　2.对合同履行的影响

　　房地产政策的出台或变更对合同履行的影响主要看是否构成不可抗力或情势变更。由于房地产政策的出台具有一定的可预见性和可应对性，因此不属于不可抗力。对于房地产新政的出台是否构成情势变更，应当看当事人是否有所预见。一是如果事先订人合同，且有合理理由表明当事人能够预见的，应当按照合同约定处理。二是如果事先没有订人合同，当事人能够预见的，不构成情势变更。三是如果事先没有订人合同，当事人对政策的出台或变化无法预见，导致交易基础丧失的，应当适用情势变更。具体区分以下几种情况。

　　（1）非本地居民购房政策及限购套数政策。由于政策的出台客观上导致当事人不具备政策规定的购房资格条件的，属于当事人订立合同时无法预见的事实，如果继续履行会导致对一方明显不公平或不能实现合同目的，应当认定为情势变更。

　　（2）购买首套或第2套房，首付款比例增加、贷款成数减少及贷款利率提高的情形，如果买受人能够举证证明政策的变动严重影响其履约能力，无法继续履行商品房买卖合同，请求解除合同的，可以予以支持。出卖人请求买受人承担为订立合同而实际发生的费用的，可以适当予以支持。

　　（3）购买第3套房，无法办理按揭贷款的，如果买受人能够举证证明政策的变动严重影响其履约能力，无法继续履行商品房买卖合同，请求解除合同的，可以予以支持。人民法院可以根据买受人家庭的经济能力、房屋价格变动、房屋买卖中介费用支出等实际情况，参照合同约定的违约金、定金或房屋总价款的一定比例，确定买受人对出卖人的补偿数额。

　　3．对商品房屋预售合同的影响

　　住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》明确，对于未取得预售许可的商品住房项目，房地产开发企业不得预售，不得以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向买受人收取或变相收取定金、预订款等性质的费用。出卖人违反前述政策规定，在起诉前未取得预售许可，或者起诉前已经取得预售许可，但认购、预订、排号等行为未得到买受人书面确认的，买受人请求返还定金、预订款等费用的，应当予以支持。出卖人主张买受人承担违约责任或按定金罚则处理的，不予支持。在起诉前已经取得预售许可，认购、预订、排号等行为经买受人书面确认，但双方没有订立商品房买卖合同的，买受人请求返还定金、预订款等费用的，应当予以支持。对于定金部分，应当按照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法理若干问题的解释》第4条的规定，因当事人一方原因未能订立商品房买卖合同的，应当适用定金罚则的规定。因不可归责于双方的事由导致买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人。[2]

　　4.对房屋中介合同的影响

　　房屋中介市场是房屋交易市场的辅助市场，由于信息的不对称，在一定程度上影响房屋的交易价格。房地产新政对房屋中介市场予以了适度调控。房地产经纪机构请求当事人支付中介服务费用，当事人以合同已经解除为由抗辩拒绝支付的，不予支持。对于房地产经纪机构的中介费用如何确定，应当分别情况予以对待。

　　（1）常规经纪服务项目。住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》中规定，房地产经纪机构应当将经纪服务项目、服务内容和收费标准在显著位置公示，因此，对于已经完成的常规经纪项目，中介费用按照合同约定和公示的收费标准确定。对于没有完成常规经纪项目的，不能主张合同约定的中介费用，但房地产经纪机构为履行合同支付的必要的合理费用，如交通费、文本费等，可以适当予以支持。

　　（2）延伸经纪服务项目。住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》中规定，额外提供的延伸服务项目，需事先向当事人说明，并在委托合同中明确约定。因此，如果未在合同中明确约定的，或者提供的格式文本事先未向买房人明确说明的，房地产经纪机构请求相应的中介费用的，可以不予支持。房地产经纪机构不得分解收费项目和强制收取代书费、银行按揭服务费等费用，违反该规定的，费用不予支持，已经收取的费用应当予以退还。

　　对于房地产经纪机构和执业人员炒卖房号，或在代理过程中赚取差价的，对该差价不予支持。对于房地产经纪机构签订“阴阳合同”规避国家税收或限购政策的，应当依法认定合法的交易关系，买卖双方未按照“阴阳合同”约定履行的，居间方请求中介费和违约金的主张不予支持。受房地产新政的影响，当事人解除房屋买卖合同的，中介机构的中介费用无人支付，扣留当事人交付的定金和房屋产权证书等资料的，由于定金与房屋产权证书与中介费用并非构成对待给付，因此应当予以返还，中介费用可按照实际提供的服务另行主张。

　　（二）房地产新政对土地使用权案件的影响

　　1．对土地使用权出让合同的影响

　　“国十一条”规定，对拖欠土地价款，违反合同约定的单位和个人，要限制其参与土地出让活动。对于未按出让合同约定支付土地出让金的，根据《城市房地产管理法》第16条的规定，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。在土地使用权出让合同中，加强对企业土地市场准入资格的审查，主要审查以下几个方面：一是是否存在拖欠土地出让金的情形；二是是否存在土地闲置及炒地行为；[3]三是能否说明资金来源并提供相应证明；四是是否改变保障性住房用地性质。[4]对于不符合前述条件的，所签订的土地使用权出让合同无效。“国十条”同时规定，要将住房销售价位、套数、套型面积、保障性住房配建比例及开竣工时间、违约处罚条款等纳入土地出让合同。

　　2.对土地使用权转让合同的影响

　　“新国八条”规定，对已供房地产用地，超过两年没有取得施工许可证进行开工建设的，必须及时收回土地使用权，并处以限制1年以上罚款。因此对于没有取得施工许可证的情形，土地使用权转让方可以解除合同，返还土地使用权。“新国八条”同时规定，要依法查处非法转让土地使用权的行为，对房地产开发建设投资达不到25％（不含土地价款），不得以任何方式转让土地及合同约定的开发项目。该规定与《城市房地产管理法》第39条[5]规定的土地使用权转让条件是一致的。那么，违反该规定是否导致合同无效？最高人民法院在2003年6月9日给广西高院的《关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签订土地使用权转让合同的效力问题的答复》中指出，以出让方式取得土地使用权后转让房地产的，转让方已经支付全部土地使用权出让金，并且转让方和受让方前后投资达到完成开发投资总额的25％以上，已经办理了登记手续，或者虽然没有办理登记手续，但当地有关主管部门同意补办土地使用权登记手续的，转让合同可以认定为有效。实践中一般认为该规定系对土地使用权转让合同的标的物设定的关于物权变动时的限制性条件，并不直接影响土地使用权转让合同的效力。[6]

　　（三）房地产新政对房地产融资案件的影响

　　“国十一条”规定，严禁对不符合信贷政策规定的房地产开发企业或开发项目发放房地产开发贷款。对于违反政策规定发放贷款的，应当认定为无效，双方互相返还。“国十条”规定，房地产开发企业在参与土地竞拍和开发建设过程中，其股东不得违规对其提供借款、转贷、担保或者其他相关融资便利，股东违反前述规定为公司提供借款、担保或其他融资便利的，应当认定为无效。

　　结语

　　房地产新政以维护社会公共利益、保障房地产市场稳定为出发点，房地产政策的变动影响民事案件的形态进而影响了民事审判，民事审判需要更好地回应政策变化，建立房地产政策司法考量机制，提升房地产政策的实施效果，最终形成良性的政策与司法互动环境。
　　【注释】
[1]原告连青与被告高扣生房屋买卖合同纠纷案，见苏州工业园区人民法院（2010）园民初字第1345号民事判决书。
[2]《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法理若干问题的解释》第4条规定：“出卖人通过认购、订购、预订等方式向买受人收受定金作为订立商品房买卖合同担保的，如果因当事人一方原因未能订立商品房买卖合同，应当按照法理关于定金的规定处理；因不可归责于当事人双方的事由，导致商品房买卖合同未能订立的，出卖人应当将定金返还买受人。”
[3]“国十条”规定：“国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为，并限制有违法违规行为的企业新购置土地。”
[4]“新国八条”规定：“参加土地竞买的单位和个人，必须说明资金来源并提供相应证明。对擅自改变保障性住房用地性质的，要坚决纠正和严肃查处。”
[5]《城市房地产管理法》第39条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房是建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”
[6]上诉人南京中驰置业有限公司与被上诉人南京中驰大厦房地产开发有限公司土地使用权转让合同纠纷案，见江苏省高级人民法院(2008）苏民终字第0134号民事判决书。