《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》的理解和适用
- 期刊名称：《人民司法》
《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》的理解和适用
□曹守晔 王小能 汪治平 吕方
自1996年1月1日票据法施行以来，人民法院依法审理了大量的票据纠纷案件，1996年1月至1999年12月仅适用普通程序就审结了28885件，涉案标的金额约407亿元。为了保证票据法得到切实有效的实施，便于各级人民法院的审判人员正确理解票据法的立法宗旨和准确适用票据法的有关条款，依法公正、及时审理票据纠纷案件，经过广泛调查、深入研究和反复论证，最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）经最高人民法院审判委员会讨论通过后发布，自2000年11月21日起施行。
一、指导思想
《规定》作为一项与票据法配套施行的重要的、系统的司法解释，其施行的法律效果，要有利于依法保护票据活动中当事人的合法权益，即通过审理票据纠纷案件，保护票据债权人的付款请求权和追索权，保护票据债务人的抗辩权；其施行的社会效果，要有利于规范票据行为，维护金融安全和金融秩序，适应我国加入世界贸易组织的新形势，促进社会主义市场经济的可持续发展。
《规定》的指导思想，一是于法有据，即合法性，《规定》的内容必须合乎票据法的规定；二是操作性强，通过解释使法律条文明确化、具体化，增设“驱动程序”，统一办案标准；三是有的放矢，即针对性，针对票据法立法过程中遗留或者遗漏的问题和审判实践遇到的问题进行解释，在该法施行近5年，施行中的问题得到初步暴露的情况下，条款所规定的内容都植根于审判实践或者银行等票据活动当事人从事的票据实践；四是洋为中用，即借鉴性，借鉴我国香港、台湾地区以及外国成功的票据立法例、国际惯例和国际票据公约。
二、票据纠纷案件的受理和管辖
依照民事诉讼法第二十七条的规定，因票据纠纷提起的诉讼，由票据支付地或者被告住所地人民法院管辖。一案当前，什么纠纷属于票据纠纷，是否应当受理，这是需要首先解决的问题。
所谓票据纠纷，是指因行使票据权利或者票据法上的非票据权利而引起的纠纷。当事人因此类纠纷向人民法院提起诉讼，凡符合民事诉讼法第一百零八条规定条件的，人民法院都应当受理。最高人民法院在前不久发布的《民事案件案由规定（试行）》中确定票据纠纷的案由时，以此为基点，确定了票据付款请求权纠纷、票据追索权纠纷、票据交付请求权纠纷、票据返还请求权纠纷、票据损害赔偿纠纷、票据利益返还请求权纠纷、汇票回单签发请求权纠纷等7种案由。
依照票据法第四条的规定，票据权利是指持票人向票据债务人请求支付票据金额的权利，包括付款请求权和追索权。付款请求权是持票人享有的第一顺序权利，付款请求权实现之日亦即追索权消灭之时；追索权是持票人享有的第二顺序权利，惟有在付款请求被拒绝或者法定情形出现时才可以行使。因此，持票人不先行使付款请求权而先行使追索权遭拒绝提起诉讼的，人民法院一般不予受理，除非有票据法第六十一条第二款和《规定》第3条所列情形之一。付款是付款人按照票据文义支付票据所载金额以消灭票据关系的行为。汇票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与承兑人或者付款人，本票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与出票人，支票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与办理支票存款业务的银行。追索权纠纷的当事人一般是持票人与出票人、背书人、承兑人、保证人等。票据法上的非票据权利，是指基于票据法的规定产生的但不是由票据行为直接产生的权利，是票据价款以外的债权关系，如票据交付请求权、票据返还请求权、票据损害赔偿请求权、票据利益返还请求权和汇票回单签发请求权。
票据法中的票据付款地就是民事诉讼法中的票据支付地。针对审判实践中票据纠纷管辖争议大多缘于对票据支付地的不同理解，《规定》一方面在最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》基础上分别对汇票、本票和支票的支付地作出了更为明确的解释，对代理付款人作了明确的界定；另一方面对适用票据支付地确定管辖的情况作了限制性解释，即因非票据权利纠纷提起的诉讼，由被告住所地人民法院管辖，排除了票据支付地人民法院对因非票据权利纠纷提起的诉讼的管辖权，以增强管辖的确定性，减少或者避免票据纠纷案件的管辖争议。
三、票据的无因性
票据是无因证券。票据关系是基于票据行为而发生在当事人之间的债权债务关系，亦即票据上的权利义务关系。票据关系以票据为载体，虽然以基础关系为前提，但票据关系又与其赖以建立的基础关系相分离，票据关系的成立、有效并不以授受票据的基础关系的成立、有效为必要，票据关系的存在与否并不以基础关系（原因关系、资金关系、预约关系）的不成立、被撤销、无效为转移。票据也因此具有灵活性、流通性、兑现性、安全性，从而可以起到加快商品流通、促进市场经济发展的作用。
票据法第十条规定：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”票据法第二十一条规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。不得签发无对价的汇票用以骗取银行或者其他票据当事人的资金。”票据法第七十四条、第八十三条、第八十八条等亦有类似的规定。交易关系、债权债务关系、委托付款关系等，都属于基础关系，因此，票据当事人即使违反了上述规定，签发、取得和转让了没有真实交易关系、债权债务关系、委托付款关系的票据，票据关系并不必然无效。只要票据本身符合票据法规定的要件，票据关系依然可以有效，票据债务人就应当按照票据记载的事项对票据债权人承担票据责任。为了维护票据的无因性和票据行为的独立性，避免票据债务人滥用票据法第十条、第二十一条等条款，《规定》第14条对票据法第十条、第二十一条作了限制解释，即对票据债务人的抗辩权作了严格的限制：在票据尚未转让的情况下，譬如票据上的收款人未向出票人履行约定的义务，出票人据此抗辩的，人民法院应予支持；票据债务人对业经背书转让票据的持票人进行抗辩的，人民法院不予支持。值得注意的是，这里衡量是否背书转让的标志在于双方当事人是否直接的前手后手。换言之，虽然票据是经过背书转让的票据，但票据纠纷发生在背书人与被背书人之间，即发生在有债权债务关系的直接的当事人之间，背书人以票据法第十条为依据，以与被背书人不具有真实的交易关系和债权债务关系，对方未给付对价为由抗辩的，人民法院也应当支持。
在社会主义初级阶段，在市场经济初期票据制度建立不久，在银行信誉以及一般企业信誉尚需提高、用票据手段骗取银行或者其他票据当事人资金的案件层出不穷的情况下，法律除了追求票据的流通性、快捷性以外，不能不考虑从出票到最后付款整个票据运作过程的安全性。促进票据流通、维护票据流转秩序和安全应是票据法的价值取向，它体现了公正与效率的统一。从法律实施的效果上看，现阶段如此规定有利于保护诚实信用者，防止利用票据骗取资金。从历史上看，也并非没有先例。纵观世界各国的票据法以及票据公约，其强调票据无因性的目的在于助长流通，保护善意持票人、正当持票人，决不在于保护恶意持票人、非法持票人。毋庸置疑，票据的无因性是票据的本质特征，但是，票据的无因性从来都不是绝对的，而是相对的。其相对的程度取决于一时、一地、一国的实际情况，取决于经济发展的阶段，取决于银行的信誉状况和其他票据当事人的信用程度。不从实际出发，盲目追求票据的绝对无因性，必然事与愿违。《规定》在坚持票据无因性的原则下，第2条（受理）、第8条（保全）、第9条（举证责任）、第10条（举证责任）、第15条（抗辩）、第37条（受理）等都体现了在直接当事人之间票据无因的相对性。
针对有的法院不区分具体情况，凡是遇到票据债务人起诉持票人的，就以“债务人告债权人”为理由予以驳回的情况，《规定》第2条从受理的角度予以明确：票据虽然已经签发但尚未转让的，票据债务人以基础关系违法、双方不具有真实的交易关系和债权债务关系、持票人应付对价而未付对价为由，要求持票人返还票据而提起的诉讼，人民法院应当依照民事诉讼法第一百零八条的规定予以受理。一法院依法受理之后，其他法院不得受理票据债权人就同一事实另行提起的行使付款请求权的票据诉讼。
对票据能否保全，多年来一直是一个有争议的问题。有人主张不能保全，理由是：票据是无因证券、流通证券，任何单位都不应当对票据采取保全措施，人民法院也无权保全；另一种主张是可以保全，理由是：票据属于有价证券，是财产的一种形式，人民法院对这种财产进行保全，于法有据，即民事诉讼法第九十二条的规定。我们认为，为了保障票据的正常使用和流通，人民法院一般不要轻易对票据采取保全措施，只能在少数情况下，为了避免当事人规避法律钻票据无因的空子，对于可能因恶意当事人（不正当持票人）、直接当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的票据纠纷案件，可以作出财产保全的裁定。换言之，在票据诉讼中可以适用保全措施，但务必慎重，决不能滥用。
四、票据法的适用
正确适用票据法，应当把握以下四个关系：
一是票据法与民法的关系。票据法是民法的特别法，票据法有规定的适用票据法的规定，票据法没有规定的适用民法的规定，如民法中关于法律行为、行为能力、代理、合同以及其他债（票据原因、资金、预约等基础关系）、担保、期间等。因此，《规定》第63条对这一问题予以明确，其中的行政法规主要是指由国务院批准的《票据管理实施办法》。
二是票据法与行政法的关系。一方面，票据法是调整平等主体之间因票据行为而产生的社会关系的行为规则，另一方面，票据法又体现一定的技术性、强制性，以维护正常的票据流通秩序，保障交易安全。因此，票据法第一百零四条至一百零六条规定了对票据欺诈、金融机构工作人员玩忽职守、票据的付款人故意压票或者拖延支付等行为的行政处罚，第一百零九条要求票据的格式统一，第一百一十条授权中国人民银行制定票据管理的具体实施办法。这些都属于行政法的内容。金融行政管理部门依据上述规定对相对人实施处罚时应当受行政处罚法的约束，而不能随心所欲滥施处罚。否则，相对人有权提起行政诉讼。《规定》第64条明确了人民法院审理这类行政诉讼的法律适用问题。
三是票据法与香港票据条例、澳门商法典（其中有关票据）的关系。依照票据法第二条的规定，中华人民共和国境内的票据活动适用票据法。香港特别行政区属于中华人民共和国的一部分，在香港从事票据活动属于在境内的票据活动。但是，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第八条关于“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留”的规定，和第十八条关于“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律”的规定，香港票据条例适用于香港。但是，在票据行为发生在两地时，即出票、背书、承兑、保证、付款等行为既有发生在内地的，也有发生在香港或者澳门的，如何适用法律？此时可以参照适用票据法第九十七条至一百零二条的规定，行为能力适用行为人所在地法律，出票时的记载事项、票据追索权的行使期限适用出票地法律，票据的背书、承兑、付款和保证行为，适用行为地法律，票据的提示期限、出具拒绝证明的方式和期限、失票保全的程序，适用付款地法律。这些都不可以协议改变，惟有支票的出票记载事项，当事人可以协议适用付款地法律。
四是票据法与WTO规则的关系。2001年中国可望加入世界贸易组织（WTO）。WTO规则中绝大部分是WTO成员必须遵循的商业贸易规则。严格来说，WTO中并没有涉及票据法的内容。因此，有人主张根据加入WTO要求修改票据法，理由并不充足。但是，二者并非完全没有关系，譬如WTO所要求的透明度，无论是在票据行政管理中还是在票据纠纷的审判实践中，都应该有所体现。这也是《规定》第63条、第64条特别强调中国人民银行制定的规章非经公布不可以参照的原因之一。
票据法第九十六条明确规定了票据法与我国缔结或者参加的国际条约发生冲突时适用国际条约的原则。国内法服从于国际法，国际法优先于国内法的原则已经被民法通则所确认。国际条约是国家之间缔结的用于确定其相互关系中权利义务的书面协议，国际惯例是在国际交往中形成的被普遍认可并具有一定约束力的习惯和常例。可以适用国际惯例，主要考虑对等原则、互惠原则。票据法第九十七条与有关的国际公约是一致的，如《日内瓦解决汇票本票法律冲突公约》第二条规定：“凡因汇票或者本票而受拘束之人，其资格应当依本国法律而定。如有人依前项所述之法律，并无资格，但其签字系在外国，按照该外国通行法律，即认其有，应当照样受约束。”
五、举证责任
票据诉讼属于民事诉讼的一种，因此，其举证责任原则上适用民事诉讼法第六十四条的规定，即谁主张，谁举证。同时，鉴于票据的时效性、流通性和票据欺诈违法行为的多样性、票据诈骗犯罪行为的复杂性，考虑到举证的难易、诉讼成本、诉讼效率和司法公正等因素，《规定》依照票据法第四条、第十条、第十二条、第二十一条的规定，区别了持票人的举证责任与正常的单纯提示义务，要求特定情况下的持票人证明票据的有效性和持票的合法性。
票据是流通证券，流通是票据的基本特征，票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率，因此，票据法对票据权利时效作出了特别的规定。《规定》也相应作出了举证时效的规定，以提高诉讼效率、适应民事审判方式改革中完善证据规则的要求。
票据法第三十一条规定：“以背书转让的汇票，背书应当连续。持票人以背书的连续，证明其汇票权利；非经背书转让，而以其他合法方式取得汇票的，依法举证，证明其汇票权利。前款所称背书连续，是指在票据转让中，转让汇票的背书人与受让汇票的被背书人在汇票上的签章依次前后衔接。”背书是票据法规定的重要票据行为之一，也是票据转让的主要方式。背书行为将票据的流通特性和票据的信用功能密切结合在一起，交付方式将票据的流通特性和票据的支付功能密切结合在一起。通过背书取得票据的持票人对背书的连续性负举证责任，通过交付取得票据的持票人对交付方式的合法性负举证责任。
值得说明的是，《规定》第12条第2款规定：“票据当事人在一审人民法院审理期间隐匿票据、故意有证不举，应当承担相应的诉讼后果。”对“相应的诉讼后果”如何理解？本条款旨在建立票据诉讼举证期限制度，其“相应的诉讼后果”是指票据当事人在一审人民法院审理期间隐匿或者故意不提供票据，在二审期间甚至再审期间提供的，人民法院可以不作为新证据加以认定。票据当事人在一审人民法院审理期间是否隐匿票据、故意有证不举，由对方当事人举证。
六、票据权利
票据权利是持票人向票据债务人请求支付票据金额的权利，包括付款请求权和追索权。二者行使的顺序不同。针对实践中有的持票人先行使追索权或者同时行使付款请求权和追索权的情况，《规定》第5条解释：“付款请求权是持票人享有的第一顺序权利，追索权是持票人享有的第二顺序权利，即汇票到期被拒绝付款或者具有票据法第六十一条第二款所列情形的，持票人请求背书人、出票人以及汇票的其他债务人支付票据法第七十条第一款所列金额和费用的权利。”票据法第四条第二款规定：“持票人行使票据权利，应当按照法定程序在票据上签章，并出示票据。”所谓法定程序，是指持票人向票据债务人（出票人、承兑人、背书人、保证人等）请求支付票据金额或者清偿票据金额时，应当按照票据法第七条的规定在票据上签章。所谓持票人，是指持有票据的人，即拥有票据的收款人（票据的基本当事人）或者从转让人手中取得票据的受让人（非基本当事人），并不仅仅限于真正的票据权利人。依照票据法第十条、第十二条、第十三条的规定，持票人并不等于票据权利人。换言之，持票人一般是票据权利人，但并不总是票据权利人。虽然法律条文上没有使用“正当持票人”这样的概念，但实际上也是在借鉴国外票据立法先例的基础上作了区分的。从票据法第十三条把主观上的恶意、重大过失与票据权利联系起来的逻辑结构就可以清楚地看出这一点。
英国票据法、美国统一商法典等区分了持票人与正当持票人的概念，把给付对价、善意、票据已经逾期或者曾经被拒绝承兑或拒绝付款，以及对其他任何人提出的抗辩、权利主张概不知情的票据持有人界定为正当持票人，其票据权利不受前手票据权利瑕疵和对人抗辩的影响。联合国国际汇票和国际本票公约、国际支票公约称之为受保护的持票人。
票据付款请求权与追索权虽然都是票据权利，但请求支付的数额不同：前者一般为票据所载金额（贴现的要减去贴现日至票据到期日的贷款利息），后者则要加上在规定的时期以内的法定利息和有关费用。票据法第十七条区分不同票据分别规定了不同的权利消灭时效。其第一款第（一）、（二）项规定的持票人的权利，是只限于付款请求权，还是既包括付款请求权，又包括追索权？《规定》第13条的意见是后者。理由：一是该两项规定的诉讼时效分别为2年、6个月，而其（三）、（四）项规定的诉讼时效分别为6个月、3个月，追索权更有利于保护持票人的权利；二是（三）、（四）项明确排除了付款请求权，而（一)、（二）项并未排除追索权。与此相应，《规定》第18条将出票人排除在（三）、（四）项规定的前手之外。
《规定》第20条把票据权利发生时效中断的效力范围只限于发生时效中断事由的当事人，即时效的限制，体现了票据行为的独立性。
《规定》第14条所谓“以票据法第十条、第二十一条的规定为由”，是指没有真实的交易关系和债权债务关系而签发、取得和转让票据，没有给付对价而取得票据，出票人与付款人没有真实的委托付款关系，也不具有支付汇票金额的资金来源，签发没有对价的汇票用于骗取资金。本条旨在把票据债务人的抗辩权严格限定于与其有直接债权债务关系的当事人之间，以维护票据的无因性。换言之，当事人以上述情形为由抗辩，票据尚未转让的，予以支持；票据业经背书转让的，不予支持。
票据法赋予票据以无因性，赋予票据行为以独立性，旨在保护正当的、善意的持票人，而不在于保护非法持票人。《规定》第15条以票据法第十二条、第十三条的规定为基本依据，明确列出了人民法院应予支持的抗辩事由。其中第（二）项所列举的欺诈、偷盗或者胁迫等非法手段，只是重申了票据法第十二条列举的情形，但是，现实生活中非法取得票据的手段远不止于上述几种，审判实践中曾经遇到的抢夺、抢劫、恐吓、走私、贩毒、暴力等也应包括在内。其中第（四）项与票据法第十二条第二款有关。票据法第十二条第二款规定：“持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利。”“不符合本法规定的票据”，无论是票据记载的事项、记载的方式不符合票据法的规定，还是票据权利因时效届满或者手续欠缺而消灭，或者票据已经获得付款全体票据债务人的付款责任解除，持票人或者因为票据自始无效，或者因为票据权利已经消灭，均不得享有票据权利。可是，持票人因重大过失取得符合本法规定的票据的，是否享有票据权利？票据法对此并未规定。恶意取得票据不得享有票据权利，重大过失取得票据当然也不应当取得票据权利，因为无论是恶意还是重大过失，都是民法上的过错，都应当承担民事责任。因此，因重大过失取得票据构成票据债务人抗辩的法定事由。
票据法所规范的各种票据关系的核心是票据权利。在一定意义上说，票据法是保护债权人的法律，与民法相比，票据法对债权人保护得更彻底、更充分、更完善，这一点集中表现在票据行为独立、抗辩权的切断和抗辩权的限制上。针对审判实践中有些法院放任票据当事人对抗辩权的滥用，一方面，《规定》分别明确列出了对人抗辩和对物抗辩的几种情况，另一方面，界定了追索的对象，限定票据权利时效中断的影响范围。
七、失票救济
《规定》第24条至39条实际上是为票据法第十五条第三款设定的“驱动程序”。一般来说，票据权利与票据本身具有不可分离性，票据权利的发生以票据的作成为必要，票据权利的取得以票据的占有为必要，票据权利的转让以交付为必要。然而，一旦票据丧失，失票人是否也同时丧失了票据权利？英美法系的票据法理论认为失票人同时丧失了票据权利，因而采纳了另行诉讼的立法主张；大陆法系的票据法理论认为，失票人虽然丧失了票据，但并非同时丧失了票据权利，因而采纳了公示催告除权判决的立法主张。我国票据法兼收并蓄，既重申了民事诉讼法的公示催告救济途径，又增加了另行诉讼的补救办法。因为票据法没有具体规定何为诉因以及谁是原告谁是被告等问题，有学者将其称之为“一种无法操作的程序”。香港汇票条例第六十九条关于执票人遗失汇票以后可以要求发给副本的权利的规定（发票人拒绝发出该汇票副本则可能被强迫发出）、第七十条有关遗失汇票之诉讼的规定（法庭或者法官对当事人所提供的保证感到满意，则可以命令毋须确立汇票遗失）为我们提供了有益的借鉴。有人不赞成公示催告制度，主张空白授权支票、转账的银行汇票和银行本票不能采用公示催告。这一主张既不符合民事诉讼法、票据法的规定，也不符合票据法原理，因此，《规定》没有采纳。
鉴于除权判决生效以后，公示催告程序申请人有权依据判决向付款人请求付款（见《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第233条），人民法院在制作除权判决时应当尽可能将要求付款人付款的时间与票据的到期日一致起来。人民法院按照《规定》第30条的规定受理公示催告申请、通知付款人以及代理付款人停止支付、发出公告以后，一旦利害关系人出现，应当注意对利害关系人提供的票据本身予以保全，以避免利害关系人在向人民法院申报的同时再行转让票据或者请求付款而造成混乱。
《规定》第37条中的“非法持有票据人”，是指采用欺诈、胁迫、抢夺、恐吓等非法手段而取得票据的人。欺诈、胁迫、抢夺、恐吓等行为如果构成犯罪，票据作为赃物当然应当物归原主；如果不构成犯罪，也应当赋予当事人以救济手段，允许当事人以请求返还票据为由提起民事诉讼。当事人因此类纠纷起诉的，人民法院应当作为票据返还请求权纠纷受理。
民事诉讼法第一百九十五条规定：“支付人收到人民法院停止支付的通知，应当停止支付，至公示催告程序终结。公示催告期间，转让票据权利的行为无效。”据此，利害关系人的受让行为如果发生在公示催告期间，其行为当然无效。转让票据权利的行为无效，因此转让行为不受票据法的保护，并不意味着利害关系人的利益必然得不到法律保护。利害关系人的利益能否得到保护，取决于他取得票据是否向转让人付出对价，已向转让人付出对价的，可以要求对方重新签发票据或者以其他方式付款；尚未向转让人付出对价的，在对方拒绝重新签发票据或者以其他方式付款时，可以以此作为抗辩的事由拒绝履行基础义务。至于利害关系人对票据丧失是否知情，并不是法律是否保护的事实依据。即使利害关系人对票据丧失不知情，法律也推定其知情，或者说在人民法院公告期间，他应当知道。因为人民法院的公告具有公示的法律效力，根本不同于商业广告。利害关系人的受让行为（譬如通过背书转让、交付转让、质押转让、贴现转让等方式）如果发生在公示催告期间，受让人取得票据是否善意，就不是人民法院审理公示催告申请人与利害关系人之间的纠纷依法需要考虑的因素。换言之，在公示催告程序期间，以公示催告的票据背书转让、交付转让、质押转让、贴现转让的方式取得票据的持票人主张票据权利的，人民法院不予支持。但是，在公示催告期间以外，利害关系人对票据丧失是否知情、受让人取得票据是否善意，人民法院就应当予以关注、考虑。故《规定》明确了两点：一是代理付款人在人民法院公示催告公告发布以前按照规定程序善意付款的行为有效，承兑人或者付款人以已经公示催告为由拒付代理付款人已经垫付的款项的，人民法院不予支持；二是公示催告期间届满以后、人民法院作出除权判决以前取得票据并据此主张票据权利的，人民法院应当支持。由此可见，取得票据的时间是在公告期内还是公告期外，足以决定票据转让行为的有效与否。
票据法第三十六条规定：“汇票被拒绝承兑、被拒绝付款或者超过付款提示期限的，不得背书转让；背书转让的，背书人应当承担汇票责任。”据此，汇票超过付款提示期限背书转让的，背书人承担的是与正常票据背书转让同样的汇票责任，这种期后背书转让同样具有权利转移、权利证明、权利担保的效力。故《规定》第28条明确：超过付款提示期限的票据丧失以后，失票人申请公示催告的，人民法院应当依法受理。这样规定也与《日内瓦统一汇票本票法》第二十条汇票到期以后的背书与到期以前的背书有同等效力的规定是一致的。
八、关于票据的效力
票据的效力是指票据的法律效力，即票据本身以及票据行为是否获得法律上的肯定，并由此而产生的一系列法律后果。《规定》第40条至第46条所涉及的法律效力包括两个部分，第一是票据文本格式的法律效力问题，第二是票据行为的法律效力。
（一）票据法授权中国人民银行作为主管部门，根据票据法的规定制定具体的票据管理实施办法，报国务院批准以后施行。在确定票据效力问题上，该办法同样具有法律约束力，只是它在法律规范的位阶上层次较低，属行政法规，故不能违背较高阶位的法律——票据法的基本原则。因此在中国境外签发的票据，应遵照票据法第五章“涉外票据的法律适用”的规定，从而被排除于票据管理实施办法之外。
（二）票据行为包括出票、背书、承兑、保证、付款，除此以外在票据上进行的其他行为均不发生票据行为的效力。出票是一种严格的要式行为，必须由行为人签章，一方面表明票据行为成立，另一方面表明行为人意思表示明确，愿意为自己的行为承担票据上的责任。尽管票据法对出票人在票据上的签章行为有严格的规定，但由于法律条文本身具有一定的原则性，所以在司法实践中如何把握是一个重要的问题，在审判实践中也曾出现大量的如何准确认定签章效力的具体问题。本部分解释将目前司法实践中出现的问题明确化，主要分以下几种情形：
1．签章不具有票据法上的效力。根据票据法和《规定》第41条的解释，银行汇票和本票的出票人为银行，商业汇票的出票人为银行以外的企业和其他组织，支票的出票人为在银行和信用社开立支票存款账户的企业、其他组织和个人。银行汇票上的出票人的签章，为该银行的汇票专用章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。银行本票上的出票人的签章，为该银行的本票专用章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。商业汇票上的出票人的签章，为该单位的财务专用章或者公章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。支票上的出票人的签章，出票人为单位的，为与该单位在银行预留签章一致的财务专用章或者公章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章；出票人为个人的，为与该个人在银行预留签章一致的签名或者盖章。《规定》第41条规定了四种情形，出票人在票据上的签章不符合这四种情形的，其直接的法律后果是票据无效，而不像票据的背书人、承兑人、保证人在票据上的签章，如果不符合上述条件，仅其签章无效，并不导致票据无效，其他符合规定的签章仍然具有法定效力。这一点与第46条的规定相辅相成，其法理原因是一致的。由于签章没有票据法上的效力，该出票行为即不能产生票据债权债务效力，但不能免除出票人民事上的法律责任。
2．签章人加盖单位公章代替专用章，视为有效。除了第41条规定的因签章无效而负有民事上的责任外，第42条又专门规定签章人承担票据责任的情形。原因是银行作为银行汇票、本票的出票人和银行承兑汇票的承兑人，以及单位或法人作为支票的出票人，法律对他们在签章时应尽的合理、谨慎的注意义务要求更高。如未尽到该义务，由此而来的一系列票据纠纷应当由其承担责任。应当加盖专用章而没有加盖专用章，只能是出票人的过错，严格说来应当是无效的。但是，认定无效对债权人不利，因此，出票人加盖单位公章代替专用章，视为有效，签章人应当承担票据责任。
从理论上看，空白票据签发后，可以背书转让，但在补充完成之前，持票人不得据此票据行使票据上的权利；只有已经补充完成的空白票据，具有与自始完全的票据同样的法律效力，才可以对抗票据补充完成前的任何票据关系人。所以票据法要求补充权人必须在合理的期限内，严格依照空白票据行为人的授权进行补充填写，否则票据债务人可以据此向他主张抗辩。因此在审判实践中，对于空白授权票据持有人提起诉讼以前怠于行使自己的补充义务，债务人据此抗辩的，人民法院应当予以支持。
票据法第三十条规定：“汇票以背书转让或者以背书将一定的汇票权利授予他人行使时，必须记载被背书人名称。”未记载被背书人名称的，是否有效？《规定》第49条对此作了解释：“背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的，持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”换言之，背书人没有在票据被背书人栏内记载被背书人的名称，被背书人也没有在票据被背书人栏内补充记载被背书人名称的，应当认定背书不连续。
九、票据背书
（一）背书的概念、种类及适用场合。所谓背书，是指持票人为了将票据权利转让给他人或者将票据权利授予他人行使，而在票据背面或者粘单上记载有关事项并签章，然后将票据交付他人的票据行为。背书可以分为转让背书和非转让背书。前者以转让票据权利为目的；后者不以转让票据权利为目的，而以将票据权利授予他人行使为目的。通常的背书为转让背书，比如为买卖、赠与、还债、贴现等目的将票据背书转让他人。由于票据行为具有无因性，转让背书的目的通常在票据上无需记载。
根据票据法第三十五条的规定，非转让背书是指委托收款背书和质押背书。委托收款背书又称托收背书，常见于转账票据的持票人对其开户银行的委托，因为转账票据的结算大都在人民银行主持的票据结算中心进行，持票人如果是普通的企业而非银行或其他法定金融机构的话，就无资格进入该中心直接进行结算，只有委托其开户银行。当然这并不排除委托收款背书在其他场合的存在，比如持票人委托精通票据业务的单位或个人代其行使票据上的权利时，也需要按照票据法的规定做委托收款背书。在以票据进行质押的场合，质押权人必须占有票据，以确保当主债权到期，债务人不履行债务时，质押权人可以就该票据实现其质押权。票据质押在担保制度中具有一定的特殊性，质押权人取得票据的方式不能是简单的交付而应当通过背书（主要指记名票据的质押），这就要求质押人应在票据上做质押背书。
由于非转让背书有其特殊的目的，法律要求应在票据上明确记载“委托收款”字样或者“质押”字样，以与转让背书相区别。
（二）背书的款式。
1．转让背书的款式。转让背书的款式包括四类记载事项。
（1）绝对应当记载的事项。这类事项包括背书人签章、被背书人名称两项，前者反映背书人的身份，后者反映票据的去向。如果背书时欠缺这两个事项之一的，会导致背书行为无效。票据运作实务中，背书人经常不记载被背书人名称就将票据交付他人，持票人为了能够如期行使票据权利，往往在被背书人栏内记载自己的姓名（名称）。依据票据法的基本理论，“被背书人名称”属于背书人记载的事项，那么，由持票人补充记载该事项，其法律效力如何？《规定》第49条解释：“背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的，持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”其用意在于促成背书行为的效力，确保票据流通的安全。同时，从法理上讲，“被背书人名称”本应由背书人记载，如果欠缺，将导致背书行为无效，而背书人在没有记载完全的情况下就交付了票据，这意味着背书人授权他人补充记载该事项，纵然没有书面的或口头的授权，但交付票据这一行为本身就隐含了授权的意思。被授权人所做的记载与授权人的记载产生相同的法律效力，就成了顺理成章的事情。
（2）相对应当记载的事项。这类事项仅指背书日期。依据票据法第二十九条的规定，背书人应当记载背书日期。如果欠缺背书日期的，视为在票据到期日前背书。也就是说，“背书日期”也是背书人应当记载的事项，如果没有记载，不影响背书行为的效力，法律直接推定为在到期日之前背书。这条规定的目的是维护背书行为的效力，不轻易使背书行为无效，以鼓励交易。
实践中也有这样的情形：票据记载的背书日期早于出票日期或者是日历中没有的日期。对这种背书日期，可以视为背书人未记载，推定在到期日之前背书。
（3）可以记载的事项。这类事项主要指“不得转让”字样。票据法第三十四条规定，背书人记载“不得转让”字样，其后手再背书转让的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任。背书人属于票据债务人，应承担担保票据能够得到承兑和付款的责任。如果背书人记载“不得转让”字样，意味着他仅对其直接后手负责。其后手如果又将票据背书转让，该背书行为并不因为背书记载的“不得转让”而无效。但是，后来的持票人如果没有得到承兑或付款，不得向记载了“不得转让”字样的背书人行使追索权，对于其他背书人以及出票人仍然可以进行追索。《规定》第51条规定：背书人在票据上记载“不得转让”等字样，其后手再背书转让的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任，但不影响出票人、承兑人以及其他背书人的票据责任。
关于票据上记载“不得转让”字样的后果，实践中常见的问题有：
第一，背书人记载“不得转让”字样后，后手又将票据进行贴现或质押，经贴现或质押而取得票据的持票人可否向原背书人主张票据权利？《规定》第54条：“背书人在票据上记载‘不得转让’字样，其后手以此票据进行贴现、质押的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任。”因为贴现本身就是转让，质押往往产生实际转让的后果。既然法律允许背书人记载“不得转让”，当后手又转让时，应作出对记载“不得转让”字样的背书人有利的解释，否则与法律规定的精神直接相悖。
第二，出票人在票据上记载“不得转让”字样后，收款人又将票据背书转让的，应如何处理？根据票据行为的基本理论，出票行为属于基本的票据行为，之所以基本，是因为法律规定出票行为在形式上有效，票据就有效；如果出票行为在形式上不符合法律的要求，纵然其他票据行为都符合要求也无济于事。不仅如此，出票人在票据上所做的记载，对整个票据具有约束力，而附属的票据行为所做的记载，通常仅约束相对人。比如票据法第二十七条第二款规定：“出票人在汇票上记载‘不得转让’字样的，汇票不得转让。”这就是说，出票人记载不得转让之后，该票据就失去了流通性。如果收款人又将票据背书转让的，该背书行为不产生票据法上的效力。正如《规定》第48条：票据的出票人在票据上记载“不得转让”字样，票据持有人背书转让的，背书行为无效。背书转让后的受让人不得享有票据权利，票据的出票人、承兑人对受让人不承担票据责任。这与背书人记载“不得转让”字样的法律效力就大不一样，背书人如果记载“不得转让”，后手还可以继续转让，只是原背书人对其后手之后的被背书人不承担票据责任，而出票人、承兑人以及其他背书人还应当承担相应的票据责任。
第三，出票人在票据上记载“不得转让”字样后，可否以该票据设定质押？根据民法的基本原理，票据质押属于权利质押而非动产质押。按照权利质押制度的规定，可质押的权利必须是可转让的权利。既然票据法允许出票人记载“不得转让”字样来阻却票据的流通，那么，该票据自然就成为不可质押的票据，其上的质押背书因此不产生票据法上的效力。《规定》第53条明确规定：“出票人在票据上记载‘不得转让’字样，其后手以此票据进行贴现、质押的，通过贴现、质押取得票据的持票人主张票据权利的，人民法院不予支持。”
（4）不得记载的事项。这类事项包括附条件和部分转让。按照票据法第三十三条的规定：背书不得附条件，否则所附条件不具有票据上的效力；将票据金额的一部分转让的背书，或者将票据金额分别转让给二人以上的背书无效。
2．非转让背书的款式。无论是委托收款背书还是质押背书，背书人都应当记载被背书人名称并签章；同样也应记载背书日期，但如果欠缺日期，法律也直接推定为票据到期日之前。至于“不得转让”字样，背书人无需记载，也能够产生同样的效果。因为委托收款背书和质押背书本身就是非转让背书，通过这样的背书取得票据的持票人本不享有票据权利，自然不能再行背书转让。不仅如此，《规定》第51条规定，通过非转让背书而取得票据的持票人也不能再做委托收款背书和质押背书，否则，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任，但是不影响出票人、承兑人以及其他背书人的票据责任。这一规定实际上旨在保护记载非转让背书的背书人。
在非转让背书的款式问题上，最重要的事项莫过于“委托收款”字样和“质押”字样了。做这类背书的人通常会在票据上明确记载这类字样，使得后手以及票据上的其他当事人就票据的表面便知晓票据上的权利义务状态。
但是实践中，有些背书人仅与被背书人签定了委托收款合同或者质押合同，合同中明确记载了票据号码及其他票据内容，可是背书人在背书栏内未记载“委托收款”或“质押”字样。这种背书从形式上看，与转让背书一样，实务中就有两种可能：其一，被背书人以票据权利人的姿态将票据背书转让给他人。由于票据行为具有无因性，票据法鼓励票据的流通并注重保护善意持票人的票据权利，所以，当发生这种情形时，原背书人不得以直接当事人之间的委托收款合同或质押合同来对抗善意持票人。《规定》第55条规定，以票据设定质押时，出质人未在票据或粘单上记载“质押”字样而另行签定质押合同、质押条款的，不构成票据质押。其二，被背书人未转让票据。这时，虽然从票据的形式上看是转让背书，但票据关系和基础关系同时存在于两个当事人之间，前手可以基于基础关系对抗其直接后手。换句话说，被背书人不得仅以票面上显示的背书行为向前手主张票据权利。
（三）背书的法律效力。
1．转让背书的效力。一般说来，转让背书产生三方面的法律效力：权利移转效力、权利担保效力、权利证明效力。所谓权利移转效力，是指票据权利由背书人转让给了被背书人；所谓权利担保效力，是指背书人应当担保该票据能够得到承兑和付款，如果票据得不到承兑和付款，背书人应当向持票人支付票据金额、该金额在一定时期的法定利息以及法定必要费用；所谓权利证明效力，是指票据上的背书如果在形式上具有连续性，就能够证明持票人的票据权利，持票人无需再举其他证据，付款人对连续背书的持票人付款后即可免责。如果持票人所持票据上的背书在形式上不具有连续性，持票人应当提供其他证据证明其取得票据的合法性。
实践中问题多发生在背书的连续性方面。连续的背书是指在票据转让中，转让票据的背书人与受让票据的被背书人在票据上的签章依次前后衔接。“依次前后衔接”，是指前一次背书转让的被背书人是后一次背书转让的背书人。《规定》第50条进一步解释：“连续背书的第一背书人应当是在票据上记载的收款人，最后的票据持有人应当是最后一次背书的被背书人。”至于连续背书的效力，依票据法第三十一条的规定，仅发生证明持票人享有票据权利的证据效力，并不构成持票人享有票据权利的条件。也就是说，如果持票人所持票据上的背书不具有连续性，票据债务人就可以对之进行抗辩，因为该票据表面上的记载不能够证明持票人是享有票据权利的人。但如果持票人能够举出其他的证据证明其票据权利，比如背书之所以不连续是因为背书人不懂得背书的形式，或背书人委托对方当事人记载有关事项但受托人疏忽，或因继承、公司分立合并、法院的判决、行政决定而取得票据等等。总之，背书连续是证明持票人票据权利的主要证据之一，背书虽然不连续，但是持票人能够证明票据在实质上的转让是真实合法的，也同样享有票据权利。
2．非转让背书的效力。无论是委托收款背书还是质押背书，都不产生转让票据权利的效力。至于权利担保效力，委托收款背书不具有，因为持票人不是为自己而是为背书人的利益行使票据权利，其权利主张如果被拒绝，实际上是背书人的权利主张被拒绝，委托收款背书的被背书人不可以向该次背书的背书人行使追索权。质押背书在这个问题上与委托收款背书不同。质押背书的背书人是出质人，被背书人是质押权人，如果票据担保的主债权债务到期，出质人未能履行债务，质押权人可以就质押的票据优先受偿。优先受偿的方式中最方便可靠的就是质押权人持票向票据债务人行使票据权利，该权利的实现意味着质押权的实现。所以，当质押权人的付款请求遭到拒绝时，就可以向背书人（包括质押背书的背书人）进行追索。这时，质押背书的背书人作为票据债务人就应担保质押权人的权利实现。
委托收款背书给予被背书人的是代理权；质押背书给予被背书人的是质押权。背书如果连续，就能够证明这些权利；背书如果不连续，首先不能证明背书人享有票据权利，当然也就证明不了被背书人通过委托收款背书享有的代理权或通过质押背书享有的质押权。也就是说，当委托收款背书的被背书人持票行使代理他人请求付款的代理权或质押背书的被背书人持票行使其质押权时，也得凭背书的连续性证明这些权利。如果背书不连续，被背书人应举出其他的证据，否则，将会遭到票据债务人的抗辩。
十、法律责任
《规定》中的“法律责任”主要包括以下两部分：
（一）票据无效的法律责任。票据行为是一种法律行为，是以票据债务人负担票据上的债务为目的的要式法律行为。它是民事法律行为的一种，既应当符合民法上对民事法律行为规定的基本要件，还应当符合票据法的特别规定。根据票据法第六条的规定，无民事行为能力人和限制民事行为能力人都是无票据行为能力人，只有完全民事行为能力人才有票据行为能力。根据票据法第十九条第二款和《票据管理实施办法》第六条的规定，作为无民事行为能力人和限制民事行为能力人的自然人不应当也不可能成为出票人。这样规定，是考虑到票据行为能力已经不仅仅关系到行为人自身的利益和需要，而且关系到社会交易的安全。无民事行为能力人和限制行为能力人没有票据行为能力，不能为包括出票、背书、保证、承兑和付款在内的票据行为。出票人为无民事行为能力人和限制民事行为能力人时，其出票行为为无效民事行为，所签发的票据为无效票据。对这种无效票据，收款人不应当接受。因为收款人应当比较容易判断出出票人是否具备票据行为能力。如果收款人接受这种票据后，未经背书转让给他人，票据债务人不承担票据责任。如果背书转让的，根据票据法第六条的规定，出票签章无效不影响其他签章的效力。
签章是票据行为的一个重要形式要件。为识别票据当事人和确定当事人的责任以及鉴别当事人的真伪，票据行为人必须在票据上签章。在票据上签章的人，除按照票据上的记载事项承担票据责任外，如果因签章不符合法定条件而给他人造成损失，还应当承担相应的赔偿责任。如果持票人知道或应当知道票据上的签章不符合法定条件而接受票据的，可以适当减轻签章者的赔偿责任。
票据当事人制作票据即出票人必须在票据上签章。签章就意味着责任。当事人签发支票时，所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额。如果签发空头支票给他人造成损失，则应当承担赔偿责任。
出票人的签章必须真实。如果出票人在票据上的签章不真实，也就是说，票据上的出票人不存在，这种票据未经背书转让的，票据债务人不承担票据责任，实际上也没有人承担票据责任；已经背书转让的，票据无效不影响其他真实签章的效力。
票据伪造是指假冒他人名义而实施的票据行为。从民法上看，伪造票据人的伪造行为是一种不法行为，当然应当承担民事责任。票据法第一百零七条规定，违反本法规定的行为，给他人造成损失的，应当依法承担民事责任。因伪造票据的不法行为而受到损害的人，主要为该伪造票据的持有人，如果该持有人因伪造人的行为而遭受损失，伪造人应当承担损害赔偿责任。由于票据行为成立以签章为要件，只有在票据上签章，才能依票据上的文义负票据上的责任，所以，被伪造人由于自己未在票据上签章，故不负票据上的责任。此项抗辩事由可以对抗一切持票人。
票据变造是指无票据记载事项变更权的人，以扩大行使票据权利为目的，对票据上除签章外的有关事项进行变更，使票据权利义务的内容发生改变的行为。票据变造的前提是该票据在变造前形式上为有效的票据，而且变造后票据在形式上仍然有效。变造票据的人对其行为应当承担相应的法律后果，除依法承担刑事、行政责任外，如果给他人造成损失的，还应当承担相应的民事责任。受害人既包括在票据上签章的人，也包括付款人。
票据当事人之间基于商品交换的需要，对于票据上部分应记载的事项，有时因签发票据时还暂不能确定，只能等事后确定才能补填记载，所以，票据法容许出票人先行签发票据，交由他人依事先的合意补填票据，以减少交易上的困难。这就是空白票据产生的主要原因。所谓空白票据，是指出票人签发票据时，未将票据上应记载的事项记载完全，留给持票人以后补填的票据。票据法对汇票、本票空白票据持否定态度。票据法第二十二条和第七十六条规定，应记载事项而未记载的票据为无效票据，而票据法第八十六条和第八十七条规定，支票上未记载数额和收款人的，可以补记，因此，无论是汇票、本票还是支票，凡应记载事项而未记载，持票人对补充事项超出授权范围的，出票人对补充后的票据应当承担票据责任。如果因持票人的补充记载事项给他人造成损失的，出票人应当承担相应的民事责任。
（二）付款人和代理付款人付款时的审查责任。就汇票而言，付款是指汇票的付款人或者代理付款人支付汇票金额以消灭票据关系的行为。依照票据法第五十七条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续性，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件，而且付款时主观上没有恶意或者重大过失。由此可知，付款人或银行汇票、银行承兑汇票的代理付款人在付款时负有法定的审查背书是否连续的义务。背书连续是持票人取得票据权利请求付款人付款的形式要件，付款人审查背书是否连续，实质上是审查持票人是否合法地取得票据权利，是否为形式上的合格票据权利人。付款人违反背书连续的审查义务，对于背书不连续的汇票持票人付款的，所产生的损失由付款人自行承担，付款人的付款义务并不因此而得到免除，如果真正的票据权利人请求付款，付款人仍应负付款责任。
付款人及其代理付款人在付款时还负有审查提示付款人的合法身份证明或有效证件的义务。合法身份证明是指能证明提示付款人真实身份的有关文件，如身份证、户口簿以及公安机关出具的身份证明等；有效证件是指身份证等以外能合法有效证明提示付款人身份的证件，如提示付款人单位出具的加盖公章的介绍信、授权委托书等。按照《规定》第69条，如果付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款的，属于票据法第五十七条规定的重大过失，给持票人造成损失的，应当承担民事责任。这是对票据法中的“重大过失”作出的非常严格的解释。有人认为，由于一些人将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难，银行工作人员不是专业的文字鉴定人员，在现有技术条件下，银行等机构只要按照规定的操作规程进行操作，仍未能识别真伪的，不应承担责任。尽管这种观点不无道理，但是却对持票人显失公平，而且不利于银行改进行技术装备、加强责任感和金融风险防范意识。
付款人及其代理付款人在付款时还应当审查被提示付款的票据是否尚处于公示催告期间、是否收到人民法院的止付通知。如果付款人在公示催告期间对公示催告的票据付款，或者收到人民法院止付通知后仍付款的，则应当承担恶意付款的责任。
银行等金融机构的工作人员在票据业务中应当严格遵守票据法的规定，在对票据进行承兑、付款、贴现或者保证时，应当审查票据是否符合票据法的规定。如果对违反票据法的票据予以承兑、付款、贴现或者保证，给当事人造成损失，根据民法通则第四十三条关于“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任”的规定，由直接责任人员与其所在金融机构依法承担连带责任。因为工作人员的行为是职务行为，这种责任既可能是票据责任，也可能是一般民事责任。
（作者单位：最高人民法院 北京大学法学院）
□曹守晔 王小能 汪治平 吕方
自1996年1月1日票据法施行以来，人民法院依法审理了大量的票据纠纷案件，1996年1月至1999年12月仅适用普通程序就审结了28885件，涉案标的金额约407亿元。为了保证票据法得到切实有效的实施，便于各级人民法院的审判人员正确理解票据法的立法宗旨和准确适用票据法的有关条款，依法公正、及时审理票据纠纷案件，经过广泛调查、深入研究和反复论证，最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）经最高人民法院审判委员会讨论通过后发布，自2000年11月21日起施行。
一、指导思想
《规定》作为一项与票据法配套施行的重要的、系统的司法解释，其施行的法律效果，要有利于依法保护票据活动中当事人的合法权益，即通过审理票据纠纷案件，保护票据债权人的付款请求权和追索权，保护票据债务人的抗辩权；其施行的社会效果，要有利于规范票据行为，维护金融安全和金融秩序，适应我国加入世界贸易组织的新形势，促进社会主义市场经济的可持续发展。
《规定》的指导思想，一是于法有据，即合法性，《规定》的内容必须合乎票据法的规定；二是操作性强，通过解释使法律条文明确化、具体化，增设“驱动程序”，统一办案标准；三是有的放矢，即针对性，针对票据法立法过程中遗留或者遗漏的问题和审判实践遇到的问题进行解释，在该法施行近5年，施行中的问题得到初步暴露的情况下，条款所规定的内容都植根于审判实践或者银行等票据活动当事人从事的票据实践；四是洋为中用，即借鉴性，借鉴我国香港、台湾地区以及外国成功的票据立法例、国际惯例和国际票据公约。
二、票据纠纷案件的受理和管辖
依照民事诉讼法第二十七条的规定，因票据纠纷提起的诉讼，由票据支付地或者被告住所地人民法院管辖。一案当前，什么纠纷属于票据纠纷，是否应当受理，这是需要首先解决的问题。
所谓票据纠纷，是指因行使票据权利或者票据法上的非票据权利而引起的纠纷。当事人因此类纠纷向人民法院提起诉讼，凡符合民事诉讼法第一百零八条规定条件的，人民法院都应当受理。最高人民法院在前不久发布的《民事案件案由规定（试行）》中确定票据纠纷的案由时，以此为基点，确定了票据付款请求权纠纷、票据追索权纠纷、票据交付请求权纠纷、票据返还请求权纠纷、票据损害赔偿纠纷、票据利益返还请求权纠纷、汇票回单签发请求权纠纷等7种案由。
依照票据法第四条的规定，票据权利是指持票人向票据债务人请求支付票据金额的权利，包括付款请求权和追索权。付款请求权是持票人享有的第一顺序权利，付款请求权实现之日亦即追索权消灭之时；追索权是持票人享有的第二顺序权利，惟有在付款请求被拒绝或者法定情形出现时才可以行使。因此，持票人不先行使付款请求权而先行使追索权遭拒绝提起诉讼的，人民法院一般不予受理，除非有票据法第六十一条第二款和《规定》第3条所列情形之一。付款是付款人按照票据文义支付票据所载金额以消灭票据关系的行为。汇票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与承兑人或者付款人，本票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与出票人，支票付款请求权纠纷的当事人一般是持票人与办理支票存款业务的银行。追索权纠纷的当事人一般是持票人与出票人、背书人、承兑人、保证人等。票据法上的非票据权利，是指基于票据法的规定产生的但不是由票据行为直接产生的权利，是票据价款以外的债权关系，如票据交付请求权、票据返还请求权、票据损害赔偿请求权、票据利益返还请求权和汇票回单签发请求权。
票据法中的票据付款地就是民事诉讼法中的票据支付地。针对审判实践中票据纠纷管辖争议大多缘于对票据支付地的不同理解，《规定》一方面在最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》基础上分别对汇票、本票和支票的支付地作出了更为明确的解释，对代理付款人作了明确的界定；另一方面对适用票据支付地确定管辖的情况作了限制性解释，即因非票据权利纠纷提起的诉讼，由被告住所地人民法院管辖，排除了票据支付地人民法院对因非票据权利纠纷提起的诉讼的管辖权，以增强管辖的确定性，减少或者避免票据纠纷案件的管辖争议。
三、票据的无因性
票据是无因证券。票据关系是基于票据行为而发生在当事人之间的债权债务关系，亦即票据上的权利义务关系。票据关系以票据为载体，虽然以基础关系为前提，但票据关系又与其赖以建立的基础关系相分离，票据关系的成立、有效并不以授受票据的基础关系的成立、有效为必要，票据关系的存在与否并不以基础关系（原因关系、资金关系、预约关系）的不成立、被撤销、无效为转移。票据也因此具有灵活性、流通性、兑现性、安全性，从而可以起到加快商品流通、促进市场经济发展的作用。
票据法第十条规定：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”票据法第二十一条规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。不得签发无对价的汇票用以骗取银行或者其他票据当事人的资金。”票据法第七十四条、第八十三条、第八十八条等亦有类似的规定。交易关系、债权债务关系、委托付款关系等，都属于基础关系，因此，票据当事人即使违反了上述规定，签发、取得和转让了没有真实交易关系、债权债务关系、委托付款关系的票据，票据关系并不必然无效。只要票据本身符合票据法规定的要件，票据关系依然可以有效，票据债务人就应当按照票据记载的事项对票据债权人承担票据责任。为了维护票据的无因性和票据行为的独立性，避免票据债务人滥用票据法第十条、第二十一条等条款，《规定》第14条对票据法第十条、第二十一条作了限制解释，即对票据债务人的抗辩权作了严格的限制：在票据尚未转让的情况下，譬如票据上的收款人未向出票人履行约定的义务，出票人据此抗辩的，人民法院应予支持；票据债务人对业经背书转让票据的持票人进行抗辩的，人民法院不予支持。值得注意的是，这里衡量是否背书转让的标志在于双方当事人是否直接的前手后手。换言之，虽然票据是经过背书转让的票据，但票据纠纷发生在背书人与被背书人之间，即发生在有债权债务关系的直接的当事人之间，背书人以票据法第十条为依据，以与被背书人不具有真实的交易关系和债权债务关系，对方未给付对价为由抗辩的，人民法院也应当支持。
在社会主义初级阶段，在市场经济初期票据制度建立不久，在银行信誉以及一般企业信誉尚需提高、用票据手段骗取银行或者其他票据当事人资金的案件层出不穷的情况下，法律除了追求票据的流通性、快捷性以外，不能不考虑从出票到最后付款整个票据运作过程的安全性。促进票据流通、维护票据流转秩序和安全应是票据法的价值取向，它体现了公正与效率的统一。从法律实施的效果上看，现阶段如此规定有利于保护诚实信用者，防止利用票据骗取资金。从历史上看，也并非没有先例。纵观世界各国的票据法以及票据公约，其强调票据无因性的目的在于助长流通，保护善意持票人、正当持票人，决不在于保护恶意持票人、非法持票人。毋庸置疑，票据的无因性是票据的本质特征，但是，票据的无因性从来都不是绝对的，而是相对的。其相对的程度取决于一时、一地、一国的实际情况，取决于经济发展的阶段，取决于银行的信誉状况和其他票据当事人的信用程度。不从实际出发，盲目追求票据的绝对无因性，必然事与愿违。《规定》在坚持票据无因性的原则下，第2条（受理）、第8条（保全）、第9条（举证责任）、第10条（举证责任）、第15条（抗辩）、第37条（受理）等都体现了在直接当事人之间票据无因的相对性。
针对有的法院不区分具体情况，凡是遇到票据债务人起诉持票人的，就以“债务人告债权人”为理由予以驳回的情况，《规定》第2条从受理的角度予以明确：票据虽然已经签发但尚未转让的，票据债务人以基础关系违法、双方不具有真实的交易关系和债权债务关系、持票人应付对价而未付对价为由，要求持票人返还票据而提起的诉讼，人民法院应当依照民事诉讼法第一百零八条的规定予以受理。一法院依法受理之后，其他法院不得受理票据债权人就同一事实另行提起的行使付款请求权的票据诉讼。
对票据能否保全，多年来一直是一个有争议的问题。有人主张不能保全，理由是：票据是无因证券、流通证券，任何单位都不应当对票据采取保全措施，人民法院也无权保全；另一种主张是可以保全，理由是：票据属于有价证券，是财产的一种形式，人民法院对这种财产进行保全，于法有据，即民事诉讼法第九十二条的规定。我们认为，为了保障票据的正常使用和流通，人民法院一般不要轻易对票据采取保全措施，只能在少数情况下，为了避免当事人规避法律钻票据无因的空子，对于可能因恶意当事人（不正当持票人）、直接当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的票据纠纷案件，可以作出财产保全的裁定。换言之，在票据诉讼中可以适用保全措施，但务必慎重，决不能滥用。
四、票据法的适用
正确适用票据法，应当把握以下四个关系：
一是票据法与民法的关系。票据法是民法的特别法，票据法有规定的适用票据法的规定，票据法没有规定的适用民法的规定，如民法中关于法律行为、行为能力、代理、合同以及其他债（票据原因、资金、预约等基础关系）、担保、期间等。因此，《规定》第63条对这一问题予以明确，其中的行政法规主要是指由国务院批准的《票据管理实施办法》。
二是票据法与行政法的关系。一方面，票据法是调整平等主体之间因票据行为而产生的社会关系的行为规则，另一方面，票据法又体现一定的技术性、强制性，以维护正常的票据流通秩序，保障交易安全。因此，票据法第一百零四条至一百零六条规定了对票据欺诈、金融机构工作人员玩忽职守、票据的付款人故意压票或者拖延支付等行为的行政处罚，第一百零九条要求票据的格式统一，第一百一十条授权中国人民银行制定票据管理的具体实施办法。这些都属于行政法的内容。金融行政管理部门依据上述规定对相对人实施处罚时应当受行政处罚法的约束，而不能随心所欲滥施处罚。否则，相对人有权提起行政诉讼。《规定》第64条明确了人民法院审理这类行政诉讼的法律适用问题。
三是票据法与香港票据条例、澳门商法典（其中有关票据）的关系。依照票据法第二条的规定，中华人民共和国境内的票据活动适用票据法。香港特别行政区属于中华人民共和国的一部分，在香港从事票据活动属于在境内的票据活动。但是，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第八条关于“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留”的规定，和第十八条关于“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律”的规定，香港票据条例适用于香港。但是，在票据行为发生在两地时，即出票、背书、承兑、保证、付款等行为既有发生在内地的，也有发生在香港或者澳门的，如何适用法律？此时可以参照适用票据法第九十七条至一百零二条的规定，行为能力适用行为人所在地法律，出票时的记载事项、票据追索权的行使期限适用出票地法律，票据的背书、承兑、付款和保证行为，适用行为地法律，票据的提示期限、出具拒绝证明的方式和期限、失票保全的程序，适用付款地法律。这些都不可以协议改变，惟有支票的出票记载事项，当事人可以协议适用付款地法律。
四是票据法与WTO规则的关系。2001年中国可望加入世界贸易组织（WTO）。WTO规则中绝大部分是WTO成员必须遵循的商业贸易规则。严格来说，WTO中并没有涉及票据法的内容。因此，有人主张根据加入WTO要求修改票据法，理由并不充足。但是，二者并非完全没有关系，譬如WTO所要求的透明度，无论是在票据行政管理中还是在票据纠纷的审判实践中，都应该有所体现。这也是《规定》第63条、第64条特别强调中国人民银行制定的规章非经公布不可以参照的原因之一。
票据法第九十六条明确规定了票据法与我国缔结或者参加的国际条约发生冲突时适用国际条约的原则。国内法服从于国际法，国际法优先于国内法的原则已经被民法通则所确认。国际条约是国家之间缔结的用于确定其相互关系中权利义务的书面协议，国际惯例是在国际交往中形成的被普遍认可并具有一定约束力的习惯和常例。可以适用国际惯例，主要考虑对等原则、互惠原则。票据法第九十七条与有关的国际公约是一致的，如《日内瓦解决汇票本票法律冲突公约》第二条规定：“凡因汇票或者本票而受拘束之人，其资格应当依本国法律而定。如有人依前项所述之法律，并无资格，但其签字系在外国，按照该外国通行法律，即认其有，应当照样受约束。”
五、举证责任
票据诉讼属于民事诉讼的一种，因此，其举证责任原则上适用民事诉讼法第六十四条的规定，即谁主张，谁举证。同时，鉴于票据的时效性、流通性和票据欺诈违法行为的多样性、票据诈骗犯罪行为的复杂性，考虑到举证的难易、诉讼成本、诉讼效率和司法公正等因素，《规定》依照票据法第四条、第十条、第十二条、第二十一条的规定，区别了持票人的举证责任与正常的单纯提示义务，要求特定情况下的持票人证明票据的有效性和持票的合法性。
票据是流通证券，流通是票据的基本特征，票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率，因此，票据法对票据权利时效作出了特别的规定。《规定》也相应作出了举证时效的规定，以提高诉讼效率、适应民事审判方式改革中完善证据规则的要求。
票据法第三十一条规定：“以背书转让的汇票，背书应当连续。持票人以背书的连续，证明其汇票权利；非经背书转让，而以其他合法方式取得汇票的，依法举证，证明其汇票权利。前款所称背书连续，是指在票据转让中，转让汇票的背书人与受让汇票的被背书人在汇票上的签章依次前后衔接。”背书是票据法规定的重要票据行为之一，也是票据转让的主要方式。背书行为将票据的流通特性和票据的信用功能密切结合在一起，交付方式将票据的流通特性和票据的支付功能密切结合在一起。通过背书取得票据的持票人对背书的连续性负举证责任，通过交付取得票据的持票人对交付方式的合法性负举证责任。
值得说明的是，《规定》第12条第2款规定：“票据当事人在一审人民法院审理期间隐匿票据、故意有证不举，应当承担相应的诉讼后果。”对“相应的诉讼后果”如何理解？本条款旨在建立票据诉讼举证期限制度，其“相应的诉讼后果”是指票据当事人在一审人民法院审理期间隐匿或者故意不提供票据，在二审期间甚至再审期间提供的，人民法院可以不作为新证据加以认定。票据当事人在一审人民法院审理期间是否隐匿票据、故意有证不举，由对方当事人举证。
六、票据权利
票据权利是持票人向票据债务人请求支付票据金额的权利，包括付款请求权和追索权。二者行使的顺序不同。针对实践中有的持票人先行使追索权或者同时行使付款请求权和追索权的情况，《规定》第5条解释：“付款请求权是持票人享有的第一顺序权利，追索权是持票人享有的第二顺序权利，即汇票到期被拒绝付款或者具有票据法第六十一条第二款所列情形的，持票人请求背书人、出票人以及汇票的其他债务人支付票据法第七十条第一款所列金额和费用的权利。”票据法第四条第二款规定：“持票人行使票据权利，应当按照法定程序在票据上签章，并出示票据。”所谓法定程序，是指持票人向票据债务人（出票人、承兑人、背书人、保证人等）请求支付票据金额或者清偿票据金额时，应当按照票据法第七条的规定在票据上签章。所谓持票人，是指持有票据的人，即拥有票据的收款人（票据的基本当事人）或者从转让人手中取得票据的受让人（非基本当事人），并不仅仅限于真正的票据权利人。依照票据法第十条、第十二条、第十三条的规定，持票人并不等于票据权利人。换言之，持票人一般是票据权利人，但并不总是票据权利人。虽然法律条文上没有使用“正当持票人”这样的概念，但实际上也是在借鉴国外票据立法先例的基础上作了区分的。从票据法第十三条把主观上的恶意、重大过失与票据权利联系起来的逻辑结构就可以清楚地看出这一点。
英国票据法、美国统一商法典等区分了持票人与正当持票人的概念，把给付对价、善意、票据已经逾期或者曾经被拒绝承兑或拒绝付款，以及对其他任何人提出的抗辩、权利主张概不知情的票据持有人界定为正当持票人，其票据权利不受前手票据权利瑕疵和对人抗辩的影响。联合国国际汇票和国际本票公约、国际支票公约称之为受保护的持票人。
票据付款请求权与追索权虽然都是票据权利，但请求支付的数额不同：前者一般为票据所载金额（贴现的要减去贴现日至票据到期日的贷款利息），后者则要加上在规定的时期以内的法定利息和有关费用。票据法第十七条区分不同票据分别规定了不同的权利消灭时效。其第一款第（一）、（二）项规定的持票人的权利，是只限于付款请求权，还是既包括付款请求权，又包括追索权？《规定》第13条的意见是后者。理由：一是该两项规定的诉讼时效分别为2年、6个月，而其（三）、（四）项规定的诉讼时效分别为6个月、3个月，追索权更有利于保护持票人的权利；二是（三）、（四）项明确排除了付款请求权，而（一)、（二）项并未排除追索权。与此相应，《规定》第18条将出票人排除在（三）、（四）项规定的前手之外。
《规定》第20条把票据权利发生时效中断的效力范围只限于发生时效中断事由的当事人，即时效的限制，体现了票据行为的独立性。
《规定》第14条所谓“以票据法第十条、第二十一条的规定为由”，是指没有真实的交易关系和债权债务关系而签发、取得和转让票据，没有给付对价而取得票据，出票人与付款人没有真实的委托付款关系，也不具有支付汇票金额的资金来源，签发没有对价的汇票用于骗取资金。本条旨在把票据债务人的抗辩权严格限定于与其有直接债权债务关系的当事人之间，以维护票据的无因性。换言之，当事人以上述情形为由抗辩，票据尚未转让的，予以支持；票据业经背书转让的，不予支持。
票据法赋予票据以无因性，赋予票据行为以独立性，旨在保护正当的、善意的持票人，而不在于保护非法持票人。《规定》第15条以票据法第十二条、第十三条的规定为基本依据，明确列出了人民法院应予支持的抗辩事由。其中第（二）项所列举的欺诈、偷盗或者胁迫等非法手段，只是重申了票据法第十二条列举的情形，但是，现实生活中非法取得票据的手段远不止于上述几种，审判实践中曾经遇到的抢夺、抢劫、恐吓、走私、贩毒、暴力等也应包括在内。其中第（四）项与票据法第十二条第二款有关。票据法第十二条第二款规定：“持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利。”“不符合本法规定的票据”，无论是票据记载的事项、记载的方式不符合票据法的规定，还是票据权利因时效届满或者手续欠缺而消灭，或者票据已经获得付款全体票据债务人的付款责任解除，持票人或者因为票据自始无效，或者因为票据权利已经消灭，均不得享有票据权利。可是，持票人因重大过失取得符合本法规定的票据的，是否享有票据权利？票据法对此并未规定。恶意取得票据不得享有票据权利，重大过失取得票据当然也不应当取得票据权利，因为无论是恶意还是重大过失，都是民法上的过错，都应当承担民事责任。因此，因重大过失取得票据构成票据债务人抗辩的法定事由。
票据法所规范的各种票据关系的核心是票据权利。在一定意义上说，票据法是保护债权人的法律，与民法相比，票据法对债权人保护得更彻底、更充分、更完善，这一点集中表现在票据行为独立、抗辩权的切断和抗辩权的限制上。针对审判实践中有些法院放任票据当事人对抗辩权的滥用，一方面，《规定》分别明确列出了对人抗辩和对物抗辩的几种情况，另一方面，界定了追索的对象，限定票据权利时效中断的影响范围。
七、失票救济
《规定》第24条至39条实际上是为票据法第十五条第三款设定的“驱动程序”。一般来说，票据权利与票据本身具有不可分离性，票据权利的发生以票据的作成为必要，票据权利的取得以票据的占有为必要，票据权利的转让以交付为必要。然而，一旦票据丧失，失票人是否也同时丧失了票据权利？英美法系的票据法理论认为失票人同时丧失了票据权利，因而采纳了另行诉讼的立法主张；大陆法系的票据法理论认为，失票人虽然丧失了票据，但并非同时丧失了票据权利，因而采纳了公示催告除权判决的立法主张。我国票据法兼收并蓄，既重申了民事诉讼法的公示催告救济途径，又增加了另行诉讼的补救办法。因为票据法没有具体规定何为诉因以及谁是原告谁是被告等问题，有学者将其称之为“一种无法操作的程序”。香港汇票条例第六十九条关于执票人遗失汇票以后可以要求发给副本的权利的规定（发票人拒绝发出该汇票副本则可能被强迫发出）、第七十条有关遗失汇票之诉讼的规定（法庭或者法官对当事人所提供的保证感到满意，则可以命令毋须确立汇票遗失）为我们提供了有益的借鉴。有人不赞成公示催告制度，主张空白授权支票、转账的银行汇票和银行本票不能采用公示催告。这一主张既不符合民事诉讼法、票据法的规定，也不符合票据法原理，因此，《规定》没有采纳。
鉴于除权判决生效以后，公示催告程序申请人有权依据判决向付款人请求付款（见《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第233条），人民法院在制作除权判决时应当尽可能将要求付款人付款的时间与票据的到期日一致起来。人民法院按照《规定》第30条的规定受理公示催告申请、通知付款人以及代理付款人停止支付、发出公告以后，一旦利害关系人出现，应当注意对利害关系人提供的票据本身予以保全，以避免利害关系人在向人民法院申报的同时再行转让票据或者请求付款而造成混乱。
《规定》第37条中的“非法持有票据人”，是指采用欺诈、胁迫、抢夺、恐吓等非法手段而取得票据的人。欺诈、胁迫、抢夺、恐吓等行为如果构成犯罪，票据作为赃物当然应当物归原主；如果不构成犯罪，也应当赋予当事人以救济手段，允许当事人以请求返还票据为由提起民事诉讼。当事人因此类纠纷起诉的，人民法院应当作为票据返还请求权纠纷受理。
民事诉讼法第一百九十五条规定：“支付人收到人民法院停止支付的通知，应当停止支付，至公示催告程序终结。公示催告期间，转让票据权利的行为无效。”据此，利害关系人的受让行为如果发生在公示催告期间，其行为当然无效。转让票据权利的行为无效，因此转让行为不受票据法的保护，并不意味着利害关系人的利益必然得不到法律保护。利害关系人的利益能否得到保护，取决于他取得票据是否向转让人付出对价，已向转让人付出对价的，可以要求对方重新签发票据或者以其他方式付款；尚未向转让人付出对价的，在对方拒绝重新签发票据或者以其他方式付款时，可以以此作为抗辩的事由拒绝履行基础义务。至于利害关系人对票据丧失是否知情，并不是法律是否保护的事实依据。即使利害关系人对票据丧失不知情，法律也推定其知情，或者说在人民法院公告期间，他应当知道。因为人民法院的公告具有公示的法律效力，根本不同于商业广告。利害关系人的受让行为（譬如通过背书转让、交付转让、质押转让、贴现转让等方式）如果发生在公示催告期间，受让人取得票据是否善意，就不是人民法院审理公示催告申请人与利害关系人之间的纠纷依法需要考虑的因素。换言之，在公示催告程序期间，以公示催告的票据背书转让、交付转让、质押转让、贴现转让的方式取得票据的持票人主张票据权利的，人民法院不予支持。但是，在公示催告期间以外，利害关系人对票据丧失是否知情、受让人取得票据是否善意，人民法院就应当予以关注、考虑。故《规定》明确了两点：一是代理付款人在人民法院公示催告公告发布以前按照规定程序善意付款的行为有效，承兑人或者付款人以已经公示催告为由拒付代理付款人已经垫付的款项的，人民法院不予支持；二是公示催告期间届满以后、人民法院作出除权判决以前取得票据并据此主张票据权利的，人民法院应当支持。由此可见，取得票据的时间是在公告期内还是公告期外，足以决定票据转让行为的有效与否。
票据法第三十六条规定：“汇票被拒绝承兑、被拒绝付款或者超过付款提示期限的，不得背书转让；背书转让的，背书人应当承担汇票责任。”据此，汇票超过付款提示期限背书转让的，背书人承担的是与正常票据背书转让同样的汇票责任，这种期后背书转让同样具有权利转移、权利证明、权利担保的效力。故《规定》第28条明确：超过付款提示期限的票据丧失以后，失票人申请公示催告的，人民法院应当依法受理。这样规定也与《日内瓦统一汇票本票法》第二十条汇票到期以后的背书与到期以前的背书有同等效力的规定是一致的。
八、关于票据的效力
票据的效力是指票据的法律效力，即票据本身以及票据行为是否获得法律上的肯定，并由此而产生的一系列法律后果。《规定》第40条至第46条所涉及的法律效力包括两个部分，第一是票据文本格式的法律效力问题，第二是票据行为的法律效力。
（一）票据法授权中国人民银行作为主管部门，根据票据法的规定制定具体的票据管理实施办法，报国务院批准以后施行。在确定票据效力问题上，该办法同样具有法律约束力，只是它在法律规范的位阶上层次较低，属行政法规，故不能违背较高阶位的法律——票据法的基本原则。因此在中国境外签发的票据，应遵照票据法第五章“涉外票据的法律适用”的规定，从而被排除于票据管理实施办法之外。
（二）票据行为包括出票、背书、承兑、保证、付款，除此以外在票据上进行的其他行为均不发生票据行为的效力。出票是一种严格的要式行为，必须由行为人签章，一方面表明票据行为成立，另一方面表明行为人意思表示明确，愿意为自己的行为承担票据上的责任。尽管票据法对出票人在票据上的签章行为有严格的规定，但由于法律条文本身具有一定的原则性，所以在司法实践中如何把握是一个重要的问题，在审判实践中也曾出现大量的如何准确认定签章效力的具体问题。本部分解释将目前司法实践中出现的问题明确化，主要分以下几种情形：
1．签章不具有票据法上的效力。根据票据法和《规定》第41条的解释，银行汇票和本票的出票人为银行，商业汇票的出票人为银行以外的企业和其他组织，支票的出票人为在银行和信用社开立支票存款账户的企业、其他组织和个人。银行汇票上的出票人的签章，为该银行的汇票专用章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。银行本票上的出票人的签章，为该银行的本票专用章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。商业汇票上的出票人的签章，为该单位的财务专用章或者公章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章。支票上的出票人的签章，出票人为单位的，为与该单位在银行预留签章一致的财务专用章或者公章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章；出票人为个人的，为与该个人在银行预留签章一致的签名或者盖章。《规定》第41条规定了四种情形，出票人在票据上的签章不符合这四种情形的，其直接的法律后果是票据无效，而不像票据的背书人、承兑人、保证人在票据上的签章，如果不符合上述条件，仅其签章无效，并不导致票据无效，其他符合规定的签章仍然具有法定效力。这一点与第46条的规定相辅相成，其法理原因是一致的。由于签章没有票据法上的效力，该出票行为即不能产生票据债权债务效力，但不能免除出票人民事上的法律责任。
2．签章人加盖单位公章代替专用章，视为有效。除了第41条规定的因签章无效而负有民事上的责任外，第42条又专门规定签章人承担票据责任的情形。原因是银行作为银行汇票、本票的出票人和银行承兑汇票的承兑人，以及单位或法人作为支票的出票人，法律对他们在签章时应尽的合理、谨慎的注意义务要求更高。如未尽到该义务，由此而来的一系列票据纠纷应当由其承担责任。应当加盖专用章而没有加盖专用章，只能是出票人的过错，严格说来应当是无效的。但是，认定无效对债权人不利，因此，出票人加盖单位公章代替专用章，视为有效，签章人应当承担票据责任。
从理论上看，空白票据签发后，可以背书转让，但在补充完成之前，持票人不得据此票据行使票据上的权利；只有已经补充完成的空白票据，具有与自始完全的票据同样的法律效力，才可以对抗票据补充完成前的任何票据关系人。所以票据法要求补充权人必须在合理的期限内，严格依照空白票据行为人的授权进行补充填写，否则票据债务人可以据此向他主张抗辩。因此在审判实践中，对于空白授权票据持有人提起诉讼以前怠于行使自己的补充义务，债务人据此抗辩的，人民法院应当予以支持。
票据法第三十条规定：“汇票以背书转让或者以背书将一定的汇票权利授予他人行使时，必须记载被背书人名称。”未记载被背书人名称的，是否有效？《规定》第49条对此作了解释：“背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的，持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”换言之，背书人没有在票据被背书人栏内记载被背书人的名称，被背书人也没有在票据被背书人栏内补充记载被背书人名称的，应当认定背书不连续。
九、票据背书
（一）背书的概念、种类及适用场合。所谓背书，是指持票人为了将票据权利转让给他人或者将票据权利授予他人行使，而在票据背面或者粘单上记载有关事项并签章，然后将票据交付他人的票据行为。背书可以分为转让背书和非转让背书。前者以转让票据权利为目的；后者不以转让票据权利为目的，而以将票据权利授予他人行使为目的。通常的背书为转让背书，比如为买卖、赠与、还债、贴现等目的将票据背书转让他人。由于票据行为具有无因性，转让背书的目的通常在票据上无需记载。
根据票据法第三十五条的规定，非转让背书是指委托收款背书和质押背书。委托收款背书又称托收背书，常见于转账票据的持票人对其开户银行的委托，因为转账票据的结算大都在人民银行主持的票据结算中心进行，持票人如果是普通的企业而非银行或其他法定金融机构的话，就无资格进入该中心直接进行结算，只有委托其开户银行。当然这并不排除委托收款背书在其他场合的存在，比如持票人委托精通票据业务的单位或个人代其行使票据上的权利时，也需要按照票据法的规定做委托收款背书。在以票据进行质押的场合，质押权人必须占有票据，以确保当主债权到期，债务人不履行债务时，质押权人可以就该票据实现其质押权。票据质押在担保制度中具有一定的特殊性，质押权人取得票据的方式不能是简单的交付而应当通过背书（主要指记名票据的质押），这就要求质押人应在票据上做质押背书。
由于非转让背书有其特殊的目的，法律要求应在票据上明确记载“委托收款”字样或者“质押”字样，以与转让背书相区别。
（二）背书的款式。
1．转让背书的款式。转让背书的款式包括四类记载事项。
（1）绝对应当记载的事项。这类事项包括背书人签章、被背书人名称两项，前者反映背书人的身份，后者反映票据的去向。如果背书时欠缺这两个事项之一的，会导致背书行为无效。票据运作实务中，背书人经常不记载被背书人名称就将票据交付他人，持票人为了能够如期行使票据权利，往往在被背书人栏内记载自己的姓名（名称）。依据票据法的基本理论，“被背书人名称”属于背书人记载的事项，那么，由持票人补充记载该事项，其法律效力如何？《规定》第49条解释：“背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的，持票人在票据被背书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”其用意在于促成背书行为的效力，确保票据流通的安全。同时，从法理上讲，“被背书人名称”本应由背书人记载，如果欠缺，将导致背书行为无效，而背书人在没有记载完全的情况下就交付了票据，这意味着背书人授权他人补充记载该事项，纵然没有书面的或口头的授权，但交付票据这一行为本身就隐含了授权的意思。被授权人所做的记载与授权人的记载产生相同的法律效力，就成了顺理成章的事情。
（2）相对应当记载的事项。这类事项仅指背书日期。依据票据法第二十九条的规定，背书人应当记载背书日期。如果欠缺背书日期的，视为在票据到期日前背书。也就是说，“背书日期”也是背书人应当记载的事项，如果没有记载，不影响背书行为的效力，法律直接推定为在到期日之前背书。这条规定的目的是维护背书行为的效力，不轻易使背书行为无效，以鼓励交易。
实践中也有这样的情形：票据记载的背书日期早于出票日期或者是日历中没有的日期。对这种背书日期，可以视为背书人未记载，推定在到期日之前背书。
（3）可以记载的事项。这类事项主要指“不得转让”字样。票据法第三十四条规定，背书人记载“不得转让”字样，其后手再背书转让的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任。背书人属于票据债务人，应承担担保票据能够得到承兑和付款的责任。如果背书人记载“不得转让”字样，意味着他仅对其直接后手负责。其后手如果又将票据背书转让，该背书行为并不因为背书记载的“不得转让”而无效。但是，后来的持票人如果没有得到承兑或付款，不得向记载了“不得转让”字样的背书人行使追索权，对于其他背书人以及出票人仍然可以进行追索。《规定》第51条规定：背书人在票据上记载“不得转让”等字样，其后手再背书转让的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任，但不影响出票人、承兑人以及其他背书人的票据责任。
关于票据上记载“不得转让”字样的后果，实践中常见的问题有：
第一，背书人记载“不得转让”字样后，后手又将票据进行贴现或质押，经贴现或质押而取得票据的持票人可否向原背书人主张票据权利？《规定》第54条：“背书人在票据上记载‘不得转让’字样，其后手以此票据进行贴现、质押的，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任。”因为贴现本身就是转让，质押往往产生实际转让的后果。既然法律允许背书人记载“不得转让”，当后手又转让时，应作出对记载“不得转让”字样的背书人有利的解释，否则与法律规定的精神直接相悖。
第二，出票人在票据上记载“不得转让”字样后，收款人又将票据背书转让的，应如何处理？根据票据行为的基本理论，出票行为属于基本的票据行为，之所以基本，是因为法律规定出票行为在形式上有效，票据就有效；如果出票行为在形式上不符合法律的要求，纵然其他票据行为都符合要求也无济于事。不仅如此，出票人在票据上所做的记载，对整个票据具有约束力，而附属的票据行为所做的记载，通常仅约束相对人。比如票据法第二十七条第二款规定：“出票人在汇票上记载‘不得转让’字样的，汇票不得转让。”这就是说，出票人记载不得转让之后，该票据就失去了流通性。如果收款人又将票据背书转让的，该背书行为不产生票据法上的效力。正如《规定》第48条：票据的出票人在票据上记载“不得转让”字样，票据持有人背书转让的，背书行为无效。背书转让后的受让人不得享有票据权利，票据的出票人、承兑人对受让人不承担票据责任。这与背书人记载“不得转让”字样的法律效力就大不一样，背书人如果记载“不得转让”，后手还可以继续转让，只是原背书人对其后手之后的被背书人不承担票据责任，而出票人、承兑人以及其他背书人还应当承担相应的票据责任。
第三，出票人在票据上记载“不得转让”字样后，可否以该票据设定质押？根据民法的基本原理，票据质押属于权利质押而非动产质押。按照权利质押制度的规定，可质押的权利必须是可转让的权利。既然票据法允许出票人记载“不得转让”字样来阻却票据的流通，那么，该票据自然就成为不可质押的票据，其上的质押背书因此不产生票据法上的效力。《规定》第53条明确规定：“出票人在票据上记载‘不得转让’字样，其后手以此票据进行贴现、质押的，通过贴现、质押取得票据的持票人主张票据权利的，人民法院不予支持。”
（4）不得记载的事项。这类事项包括附条件和部分转让。按照票据法第三十三条的规定：背书不得附条件，否则所附条件不具有票据上的效力；将票据金额的一部分转让的背书，或者将票据金额分别转让给二人以上的背书无效。
2．非转让背书的款式。无论是委托收款背书还是质押背书，背书人都应当记载被背书人名称并签章；同样也应记载背书日期，但如果欠缺日期，法律也直接推定为票据到期日之前。至于“不得转让”字样，背书人无需记载，也能够产生同样的效果。因为委托收款背书和质押背书本身就是非转让背书，通过这样的背书取得票据的持票人本不享有票据权利，自然不能再行背书转让。不仅如此，《规定》第51条规定，通过非转让背书而取得票据的持票人也不能再做委托收款背书和质押背书，否则，原背书人对后手的被背书人不承担票据责任，但是不影响出票人、承兑人以及其他背书人的票据责任。这一规定实际上旨在保护记载非转让背书的背书人。
在非转让背书的款式问题上，最重要的事项莫过于“委托收款”字样和“质押”字样了。做这类背书的人通常会在票据上明确记载这类字样，使得后手以及票据上的其他当事人就票据的表面便知晓票据上的权利义务状态。
但是实践中，有些背书人仅与被背书人签定了委托收款合同或者质押合同，合同中明确记载了票据号码及其他票据内容，可是背书人在背书栏内未记载“委托收款”或“质押”字样。这种背书从形式上看，与转让背书一样，实务中就有两种可能：其一，被背书人以票据权利人的姿态将票据背书转让给他人。由于票据行为具有无因性，票据法鼓励票据的流通并注重保护善意持票人的票据权利，所以，当发生这种情形时，原背书人不得以直接当事人之间的委托收款合同或质押合同来对抗善意持票人。《规定》第55条规定，以票据设定质押时，出质人未在票据或粘单上记载“质押”字样而另行签定质押合同、质押条款的，不构成票据质押。其二，被背书人未转让票据。这时，虽然从票据的形式上看是转让背书，但票据关系和基础关系同时存在于两个当事人之间，前手可以基于基础关系对抗其直接后手。换句话说，被背书人不得仅以票面上显示的背书行为向前手主张票据权利。
（三）背书的法律效力。
1．转让背书的效力。一般说来，转让背书产生三方面的法律效力：权利移转效力、权利担保效力、权利证明效力。所谓权利移转效力，是指票据权利由背书人转让给了被背书人；所谓权利担保效力，是指背书人应当担保该票据能够得到承兑和付款，如果票据得不到承兑和付款，背书人应当向持票人支付票据金额、该金额在一定时期的法定利息以及法定必要费用；所谓权利证明效力，是指票据上的背书如果在形式上具有连续性，就能够证明持票人的票据权利，持票人无需再举其他证据，付款人对连续背书的持票人付款后即可免责。如果持票人所持票据上的背书在形式上不具有连续性，持票人应当提供其他证据证明其取得票据的合法性。
实践中问题多发生在背书的连续性方面。连续的背书是指在票据转让中，转让票据的背书人与受让票据的被背书人在票据上的签章依次前后衔接。“依次前后衔接”，是指前一次背书转让的被背书人是后一次背书转让的背书人。《规定》第50条进一步解释：“连续背书的第一背书人应当是在票据上记载的收款人，最后的票据持有人应当是最后一次背书的被背书人。”至于连续背书的效力，依票据法第三十一条的规定，仅发生证明持票人享有票据权利的证据效力，并不构成持票人享有票据权利的条件。也就是说，如果持票人所持票据上的背书不具有连续性，票据债务人就可以对之进行抗辩，因为该票据表面上的记载不能够证明持票人是享有票据权利的人。但如果持票人能够举出其他的证据证明其票据权利，比如背书之所以不连续是因为背书人不懂得背书的形式，或背书人委托对方当事人记载有关事项但受托人疏忽，或因继承、公司分立合并、法院的判决、行政决定而取得票据等等。总之，背书连续是证明持票人票据权利的主要证据之一，背书虽然不连续，但是持票人能够证明票据在实质上的转让是真实合法的，也同样享有票据权利。
2．非转让背书的效力。无论是委托收款背书还是质押背书，都不产生转让票据权利的效力。至于权利担保效力，委托收款背书不具有，因为持票人不是为自己而是为背书人的利益行使票据权利，其权利主张如果被拒绝，实际上是背书人的权利主张被拒绝，委托收款背书的被背书人不可以向该次背书的背书人行使追索权。质押背书在这个问题上与委托收款背书不同。质押背书的背书人是出质人，被背书人是质押权人，如果票据担保的主债权债务到期，出质人未能履行债务，质押权人可以就质押的票据优先受偿。优先受偿的方式中最方便可靠的就是质押权人持票向票据债务人行使票据权利，该权利的实现意味着质押权的实现。所以，当质押权人的付款请求遭到拒绝时，就可以向背书人（包括质押背书的背书人）进行追索。这时，质押背书的背书人作为票据债务人就应担保质押权人的权利实现。
委托收款背书给予被背书人的是代理权；质押背书给予被背书人的是质押权。背书如果连续，就能够证明这些权利；背书如果不连续，首先不能证明背书人享有票据权利，当然也就证明不了被背书人通过委托收款背书享有的代理权或通过质押背书享有的质押权。也就是说，当委托收款背书的被背书人持票行使代理他人请求付款的代理权或质押背书的被背书人持票行使其质押权时，也得凭背书的连续性证明这些权利。如果背书不连续，被背书人应举出其他的证据，否则，将会遭到票据债务人的抗辩。
十、法律责任
《规定》中的“法律责任”主要包括以下两部分：
（一）票据无效的法律责任。票据行为是一种法律行为，是以票据债务人负担票据上的债务为目的的要式法律行为。它是民事法律行为的一种，既应当符合民法上对民事法律行为规定的基本要件，还应当符合票据法的特别规定。根据票据法第六条的规定，无民事行为能力人和限制民事行为能力人都是无票据行为能力人，只有完全民事行为能力人才有票据行为能力。根据票据法第十九条第二款和《票据管理实施办法》第六条的规定，作为无民事行为能力人和限制民事行为能力人的自然人不应当也不可能成为出票人。这样规定，是考虑到票据行为能力已经不仅仅关系到行为人自身的利益和需要，而且关系到社会交易的安全。无民事行为能力人和限制行为能力人没有票据行为能力，不能为包括出票、背书、保证、承兑和付款在内的票据行为。出票人为无民事行为能力人和限制民事行为能力人时，其出票行为为无效民事行为，所签发的票据为无效票据。对这种无效票据，收款人不应当接受。因为收款人应当比较容易判断出出票人是否具备票据行为能力。如果收款人接受这种票据后，未经背书转让给他人，票据债务人不承担票据责任。如果背书转让的，根据票据法第六条的规定，出票签章无效不影响其他签章的效力。
签章是票据行为的一个重要形式要件。为识别票据当事人和确定当事人的责任以及鉴别当事人的真伪，票据行为人必须在票据上签章。在票据上签章的人，除按照票据上的记载事项承担票据责任外，如果因签章不符合法定条件而给他人造成损失，还应当承担相应的赔偿责任。如果持票人知道或应当知道票据上的签章不符合法定条件而接受票据的，可以适当减轻签章者的赔偿责任。
票据当事人制作票据即出票人必须在票据上签章。签章就意味着责任。当事人签发支票时，所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额。如果签发空头支票给他人造成损失，则应当承担赔偿责任。
出票人的签章必须真实。如果出票人在票据上的签章不真实，也就是说，票据上的出票人不存在，这种票据未经背书转让的，票据债务人不承担票据责任，实际上也没有人承担票据责任；已经背书转让的，票据无效不影响其他真实签章的效力。
票据伪造是指假冒他人名义而实施的票据行为。从民法上看，伪造票据人的伪造行为是一种不法行为，当然应当承担民事责任。票据法第一百零七条规定，违反本法规定的行为，给他人造成损失的，应当依法承担民事责任。因伪造票据的不法行为而受到损害的人，主要为该伪造票据的持有人，如果该持有人因伪造人的行为而遭受损失，伪造人应当承担损害赔偿责任。由于票据行为成立以签章为要件，只有在票据上签章，才能依票据上的文义负票据上的责任，所以，被伪造人由于自己未在票据上签章，故不负票据上的责任。此项抗辩事由可以对抗一切持票人。
票据变造是指无票据记载事项变更权的人，以扩大行使票据权利为目的，对票据上除签章外的有关事项进行变更，使票据权利义务的内容发生改变的行为。票据变造的前提是该票据在变造前形式上为有效的票据，而且变造后票据在形式上仍然有效。变造票据的人对其行为应当承担相应的法律后果，除依法承担刑事、行政责任外，如果给他人造成损失的，还应当承担相应的民事责任。受害人既包括在票据上签章的人，也包括付款人。
票据当事人之间基于商品交换的需要，对于票据上部分应记载的事项，有时因签发票据时还暂不能确定，只能等事后确定才能补填记载，所以，票据法容许出票人先行签发票据，交由他人依事先的合意补填票据，以减少交易上的困难。这就是空白票据产生的主要原因。所谓空白票据，是指出票人签发票据时，未将票据上应记载的事项记载完全，留给持票人以后补填的票据。票据法对汇票、本票空白票据持否定态度。票据法第二十二条和第七十六条规定，应记载事项而未记载的票据为无效票据，而票据法第八十六条和第八十七条规定，支票上未记载数额和收款人的，可以补记，因此，无论是汇票、本票还是支票，凡应记载事项而未记载，持票人对补充事项超出授权范围的，出票人对补充后的票据应当承担票据责任。如果因持票人的补充记载事项给他人造成损失的，出票人应当承担相应的民事责任。
（二）付款人和代理付款人付款时的审查责任。就汇票而言，付款是指汇票的付款人或者代理付款人支付汇票金额以消灭票据关系的行为。依照票据法第五十七条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续性，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件，而且付款时主观上没有恶意或者重大过失。由此可知，付款人或银行汇票、银行承兑汇票的代理付款人在付款时负有法定的审查背书是否连续的义务。背书连续是持票人取得票据权利请求付款人付款的形式要件，付款人审查背书是否连续，实质上是审查持票人是否合法地取得票据权利，是否为形式上的合格票据权利人。付款人违反背书连续的审查义务，对于背书不连续的汇票持票人付款的，所产生的损失由付款人自行承担，付款人的付款义务并不因此而得到免除，如果真正的票据权利人请求付款，付款人仍应负付款责任。
付款人及其代理付款人在付款时还负有审查提示付款人的合法身份证明或有效证件的义务。合法身份证明是指能证明提示付款人真实身份的有关文件，如身份证、户口簿以及公安机关出具的身份证明等；有效证件是指身份证等以外能合法有效证明提示付款人身份的证件，如提示付款人单位出具的加盖公章的介绍信、授权委托书等。按照《规定》第69条，如果付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款的，属于票据法第五十七条规定的重大过失，给持票人造成损失的，应当承担民事责任。这是对票据法中的“重大过失”作出的非常严格的解释。有人认为，由于一些人将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难，银行工作人员不是专业的文字鉴定人员，在现有技术条件下，银行等机构只要按照规定的操作规程进行操作，仍未能识别真伪的，不应承担责任。尽管这种观点不无道理，但是却对持票人显失公平，而且不利于银行改进行技术装备、加强责任感和金融风险防范意识。
付款人及其代理付款人在付款时还应当审查被提示付款的票据是否尚处于公示催告期间、是否收到人民法院的止付通知。如果付款人在公示催告期间对公示催告的票据付款，或者收到人民法院止付通知后仍付款的，则应当承担恶意付款的责任。
银行等金融机构的工作人员在票据业务中应当严格遵守票据法的规定，在对票据进行承兑、付款、贴现或者保证时，应当审查票据是否符合票据法的规定。如果对违反票据法的票据予以承兑、付款、贴现或者保证，给当事人造成损失，根据民法通则第四十三条关于“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任”的规定，由直接责任人员与其所在金融机构依法承担连带责任。因为工作人员的行为是职务行为，这种责任既可能是票据责任，也可能是一般民事责任。
（作者单位：最高人民法院 北京大学法学院）
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