《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》的内容和理解

The Interpretation of the Notice on Accepting Tort Cases Caused by False Statement in the Securities Market
2002年1月15日，最高人民法院下发了审判委员会第1201次会议讨论通过的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》（以下简称《通知》），对证券市场因虚假陈述引发的民事侵权赔偿纠纷案件，规定自《通知》下发之日起予以受理。当天上午，最高人民法院副院长李国光、沈德咏为此专门举行了新闻发布会。人民法院的这一举措，在证券市场、律师界和理论界引起了巨大反响。连日来，中央和各地电视台、电台、报刊杂志连篇累牍地报道，律师纷纷征集受到侵权的投资人准备代理起诉，各方面都对证券市场民事侵权责任制度的初步建立给予了高度评价和积极反应。

　　本文拟对《通知》的主要内容、出台的原因和背景以及人民法院受理证券市场侵权民事纠纷的意义作一介绍和说明。

　　一、《通知》的内容

　　所谓虚假陈述民事赔偿案件，是指证券市场上证券信息披露义务人违反《证券法》规定的信息披露义务，在提交或公布的信息披露文件中作出违背事实真相的陈述或记载，侵犯了投资者合法权益而产生的民事侵权索赔案件。虚假陈述行为既包括行为人采取积极作为形式，作出背离事实真相的陈述和记载；也包括不作为的，即对依法应作陈述和记载的事项未作记载和陈述的行为。主要表现为虚假记载、误导性陈述和重大遗漏三种形式。

　　我国《证券法》有关信息披露义务的主要条款有：1．对证券发行人提交发行申请文件的要求。《证券法》第13条第1款规定“发行人向国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门提交的证券发行申请文件，必须真实、准确、完整”；2．对证券发行人公布发行及上市文件的要求。《证券法》第59条规定“公司公告的股票或者公司债券的发行和上市文件，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”；3．对证券公司发行核查义务的规定。《证券法》第24条规定“证券公司对公开发行募集文件的真实性、准确性、完整性进行核查；发现含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，不得进行销售活动；已经销售的，必须立即停止销售活动，并采取纠正措施”；4．对证券发行人及证券公司信息披露义务的规定《证券法》第63条规定“发行人、承销的证券公司公布的招股说明书、公司债券募集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告，存在虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的、发行人、承销的证券公司应当承担赔偿责任，发行人、承销的证券公司的负有责任的董事、监事、经理应当承担连带赔偿责任”；5．对专业机构出具专业文件的要求。《证券法》第13条第2款规定“为证券发行出具有关文件的专业机构和人员，必须严格履行法定职责，保证其所出具文件的真实性、准确性和完整性”。第161条规定“为证券的发行、_上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构和人员，必须按照执业规则规定的工作程序出具报告，对其出具报告内容的真实性、准确性和完整性进行核查和验证，并就其负有责任的部分承担连带责任”：6．对政府机关、监管机构、自律机构及其人员的禁止性规定。《证券法》第72条规定“禁止国家工作人员、新闻传播媒介从业人员和有关人员编造并传播虚假信息．严重影响证券交易”；“禁止证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、社会中介机构及其从业人员、证券业协会、证券监督管理机构及其工作人员，在证券交易活动中作出虚假陈述或者误导信息”；“各种传播媒介转播证券交易信息必须真实、客观，禁止误导”。

　　在初入证券市场受理和审理因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件时，人民法院肯定会遇到前所未有的困难为使人民法院在确定当事人、认定事实和实体判决等方面相对容易些，使案件得到及时、准确的处理，《通知》对设立必要的前置程序、管辖法院、诉讼时效和诉讼形式等作了明确规定。

　　（一）设立行政决定前置程序

　　人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予受理。

　　之所以如此规定，是考虑到现阶段我国证券市场虚假陈述等侵权行为时有发生，目前如果没有民事诉讼前置程序屏障，案件数量可能很大，设置该程序，在目前法律框架下是非常必要的。更主要的是，我国《民事诉讼法》规定原告人提起诉讼的条件之一就是必须有具体的诉讼请求和事实理由。以证券监管机构作出生效处罚决定为受理虚假陈述民事赔偿案件的前提，可以解决原告在起诉阶段难以取得相应证据的困难。

　　（二）诉讼时效

　　《通知》将该类案件的诉讼时效规定为两年，从中国证券监督管理委员会及其派出机构对虚假陈述行为的生效处罚决定公布之日起计算

　　（三）诉讼形式

　　《通知》规定人民法院采用单独诉讼或共同诉讼的形式对相关案件予以受理，不宜采用集团诉讼方式。

　　尽管采取单独诉讼和共同诉讼这两种诉讼方式，很可能使受诉人民法院的审判任务相应增加。但因单独诉讼（包括共同诉讼）参与人相对固定、案情相对简单，赔偿责任和赔偿数额较易确定，故而是可行的。至于集团诉讼，由于诉讼参与人数可能众多，情况会很复杂。特别是各个当事人买人、卖出股票的时间、数量、价位均会有所不同，目前难以通过集团诉讼的方式来加以解决。同时，以集团诉讼的方式处理也容易影响审判工作顺利进行，对证券市场秩序和社会的稳定易产生较大影响。

　　（四）案件管辖问题

　　级别管辖方面，《通知》规定由各省、自治区、直辖市人民政府所在市、计划单列市和经济特区中级人民法院为一审管辖法院；地域管辖方面，采用原告就被告原则，统一规定为：1．对凡含有上市公司在内的被告提起的民事诉讼，由上市公司所在省、自治区、直辖市人民政府所在市、计划单列市或经济特区中级人民法院管辖。2．对以机构（指作出虚假陈述的证券公司、中介服务机构、新闻传播媒介等，下同）和自然人为共同被告提起的民事诉讼，由机构所在省、自治区、直辖市人民政府所在市、计划单列市或经济特区中级人民法院管辖。3．以数个机构为共同被告的，原告可以选择向其中一个机构所在省、自治区、直辖市人民政府所在市、计划单列市或经济特区中级人民法院提起民事诉讼。原告向两个以上中级人民法院提起民事诉讼的，由最先立案的中级人民法院管辖。4．共同诉讼中的不同原告，向两个以上有管辖权的中级人民法院提起民事诉讼的，由最先立案的中级人民法院管辖。此外，《通知》要求有关中级人民法院受理此类案件后，应在三日内将受理情况逐级上报至最高人民法院。

　　这样规定的原因是，证券市场侵权民事纠纷案件在事实认定和法律适用方面存在相当的难度，故目前在对此类案件的级别管辖上规定为由直辖市、省会市、计划单列市或经济特区中级人民法院作为一审管辖法院。同时，考虑到证券市场民事侵权行为地不具有唯一性且存在认定难度，故规定有关该类案件的地域管辖以我国《民事诉讼法》确立的原告就被告原则确定。

　　二、《通知》出台的原因和背景

　　证券市场是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，它是随着改革开放和计划经济向市场经济转换不断深入而建立起来的，短短十余年便取得了发达国家需用上百年时间方能达到的成果。但是，全面看待我国证券市场，无论从存在时间还是市场结构以及内在运行机制，我国证券市场仍处于初创阶段。与市场经济发达国家的证券市场相比，我国证券市场具有不成熟、不完善的特征，存在许多与市场经济要求不相吻合的问题。其中重要的问题之一便是各种违法、违规的侵权行为较为普遍，存在于股票发行和交易各阶段。不仅参与侵权的机构和自然人数量较多，而且被侵权对象和将要参与诉讼的人数以及因侵权行为引发的赔偿案件数量亦不在少数。与其他民事纠纷案件相比，证券市场民事侵权赔偿案件具有下列特征：1．广泛性。证券市场侵权行为广泛存在于股票发行或交易的各阶段，广泛存在于上市公司的公司运作和股票交易中。侵权行为表现形式广泛，包括上市和交易中的虚假陈述、交易中的内幕信息、操纵股价以及大股东的各种侵犯中小股东利益的行为等各方面。权益受侵害的广泛性方面，因投资者的广泛，两市共计几千万人，每个上市公司的投资者少则几千人，多者几万人甚至十几万，被侵权对象广泛而众多。因此每个案件都是参与人数众多的诉讼，从几十人甚至到几万人不等；2．不确定性。由于投资者投资阶段不同以及投资者众多，相对于每个侵权纠纷案件，受侵害的对象在案件受理和审理各时期皆存在不特定状况；3．敏感性。证券市场是国民经济的晴雨表，任何市场上的重大事件都将受到媒体高度关注，都会在社会上产生冲击，甚至对国民经济和政治生活产生影响；4．复杂性。由于属于民事侵权纠纷范畴，且在程序和实体上无具体规定可循，以及上述三个特征，因此这类案件从立案到审理、到执行，各环节都将伴随着重重困难；5．新颖性。由于上述几个特征，使得这类案件与传统民事案件相比有巨大的差异，这就决定人民法院及其法官必须有一个适应过程。在目前可资具体操作的程序和实体法律、法规尚不健全的情况下，人民法院如毫无保留地全面介人证券市场，受理和审理各类民事侵权纠纷案件，有可能对我国证券市场产生较大波动。不利于证券市场在保持基本稳定中实现规范化，逐步消除违法、违规现象。人民法院应当有一段准备时间，进行必要的调查研究和诉讼准备。否则，可能对审判工作带来被动。

　　我国加入WTO以后，证券市场面临着诸多重大任务，筹资和融资为国有大中型企业改制上市服务、逐步解决非流通股的流通和国有股减持问题、上市公司治理结构以及逐步减少、消除违法违规现象等等。只有完成这些任务，真正建立符合市场规律和法治化要求的证券市场，我国证券市场才能做大、做强，迎接国际化的到来。实现这些目标又必须保持现有证券市场的基本稳定。发展和规范是辩证统一的矛盾，必须统一在稳定和健康这个度内，二者均不应失之偏颇。在市场相对稳定的前提下，逐步建立和完善侵权民事责任制度。虽然，理论上讲公平有效地设置民事责任，能调动投资者的积极性，从而自觉维护自身的利益，以激发广大投资者的积极监督作用，促使证券市场形成有力的“执法”局面，进而有效地维护市场秩序，促进市场健康发展。但是，完善的侵权民事责任制度是与成熟的证券市场相辅相成的。如果市场存在诸多与成熟市场要求不一致的缺陷，那么即便建立了侵权民事责任制度，不仅难以达到预期的法律效果，相反可能导致市场不稳定情况的发生。因此，在证券市场急迫需要人民法院参与的前提下，最高人民法院既考虑慎重处理规范市场和稳定发展的矛盾，又考虑现有市场和法律条件，同时还考虑到选择以何种侵权行为作为建立证券市场民事侵权赔偿责任制度的突破口，能产生更好的意义和作用。在调查、论证的基础上慎重研究后，决定暂只有条件地受理和审理因虚假陈述引发的证券市场民事侵权纠纷案件。

　　三、《通知》出台的意义

　　尽管人民法院目前暂只有条件地受理和审理因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件，但这是我国证券法制建设的一项重大举措，它必将在制裁目前证券市场存在的各种侵权行为和保护中小投资者合法权益方面起到积极作用，并将推动我国证券市场的法治化进程。逐步建立和完善证券市场上侵权民事责任制度的具体意义体现在：

　　第一，对受到不法行为损害的投资者通过民事赔偿补救，从而保障其合法权益。广大投资者如果因不法行为损害而得不到补救，必然就会减少投资甚至丧失投资信心，也就必然阻碍资本的流通，最终影响证券市场的稳定和发展。

　　第二，可以有效地制裁不法行为和遏止各种侵权行为的产生。我国证券市场处于初创阶段，与市场经济发达国家的证券市场相比具有不成熟、不完善的特征。除了行政违法和刑事违法犯罪行为以外，民事侵权行为时有发生。只有建立和完善了证券市场上侵权民事责任制度，才能使任何不法行为者在从事不法行为后，都有可能被推上民事赔偿诉讼的被告席，而无论其是否已经承担相应的行政或者刑事责任。一旦有效地通过民事赔偿机制制裁不法行为，即会对各种违法行为起到警示和遏止作用。

　　第三，赋予了广大投资者对证券市场所有参与者行为的监督权利。在证券市场的初创阶段，完全依赖政府对市场的监管，既不现实也不可能。只有通过追究民事责任的方式，鼓励受到侵害的投资者通过民事诉讼获得赔偿，而调动广大投资者参与对市场监控的积极性。各种违法、违规行为受到来自证券市场内部的巨大的有效监督，是任何行政监管和执法部门无法比拟的。

　　第四，可以充分发挥人民法院最终解决民事纠纷的功能。在市场经济条件下，充分发挥民事责任功能，由被侵权人提起民事诉讼，有利于对市场监管职能的发挥，这也是WTO有关协议对成员国司法救济的明确要求。

　　最高人民法院选择在年初，以虚假陈述引发的民事侵权赔偿案件为突破口，开始受理和审理证券市场民事侵权纠纷案件，还有以下现实意义：

　　第一，虚假陈述行为相对内幕交易、操纵市场较为直观和容易认定，因虚假陈述引发的赔偿案件的侵权事实也比较容易认定。同时这类侵权行为对投资人的侵害较为直观和实在，一旦虚假信息败露，股票价格将直线下落，十多个跌停过后，被蒙在鼓里的投资者损失惨重。投资者只有籍以民事赔偿诉讼，方可补偿其因虚假信息所造成的损失。现实中，中国证券监督管理委员会查处虚假披露信息的违法、违规行为，也远远多于查处内幕交易和操纵市场的违法、违规行为。换言之，因虚假信息带给投资者的损失要大于其他侵权行为导致的损失。

　　第二，虚假陈述行为是证券市场一切违法、违规行为的基础，是证券市场上民事侵权行为的基本形态。操纵市场往往要与虚假陈述相呼应，任何市场操纵者如没有与上市公司、中介机构甚至传播媒体相勾结，要在二级市场获得非法暴利是完全不可能的。市场操纵者与虚假陈述者沉瀣一气，在股票低价位进货时期虚假散布利空信息，在股票高价位出货阶段则大肆渲染虚假利好消息，诱惑中小投资者高位追涨，操纵者利用虚假信息收集和抛售筹码非法牟取暴利，严重侵犯了其他投资者的合法权益。如果对虚假陈述者规定了民事侵权责任，则操纵市场者失去了赖以生存的重要支柱，操纵市场行为即被釜底抽薪，将会大大减少。

　　同样，内幕交易也与虚假陈述有着千丝万缕的联系。内幕交易的结果是相对于广大非内幕交易投资者，本质上也是一种信息虚假。所以，人民法院首先选择对虚假陈述侵权行为引发的民事赔偿案件予以受理和审理，也是在现有市场和法律条件下，对各种侵权行为综合考虑和比较后，所采取的措施。如此，方能纲举目张。

　　第三，《民法通则》第4条规定，民事活动应当遵循诚实信用的原则。诚实信用是市场经济的基石，它要求民事主体在进行民事活动中，应当以诚实、善意的态度行使权利和履行义务，其目的在于维护市场经济的稳定和发展。我国加入了WTO以后，规范市场经济秩序刻不容缓，尤其是对制假贩假，以次充好、不讲诚实信用的行为，应予重点打击和严惩。虚假陈述则是证券市场上与诚实信用原则相悖的毒瘤，证券市场又是我国社会主义市场的重要组成部分，首先选择对该类侵权行为追究民事赔偿责任，是我国规范社会主义市场经济秩序的迫切需要。

　　第四，年度报告是综合反映上市公司在报告年度内经营、财务状况和经营业绩的重要报告，是投资者据以判断公司股票价格变动趋势的主要依据。真实、客观的年度报告能够引导投资者作出较为正确的投资判断；而虚假披露的年报必然导致投资者判断错误。每年年初是上市公司法定公布年度报告时期，人民法院选择此时开始受理和审理虚假陈述类民事赔偿案件，对以往虚假做帐和披露年报的中介机构、上市公司等必然具有威慑作用。任何上市公司或者中介机构等如仍在年报中虚假披露信息，便会受到广大投资人的监督，一旦经中国证券监督管理委员会查处，其必将承担赔偿受侵害的投资者损失的民事责任。

　　因内幕交易、操纵市场、虚假陈述等证券市场违法、违规行为而引发的民事侵权纠纷，人民法院在过去受理的并不很多，即便受理也都未进人实体审理。但是，人民法院受理和审理证券市场民事侵权纠纷案件，积极出台相应司法解释，无疑对建立和完善证券市场上侵权民事责任制度具有迫切和重要的意义。只有人民法院逐步受理和审理各类证券市场民事侵权纠纷案件，才能真正建立和完善证券市场民事侵权责任制度。《通知》所发布的内容，是人民法院对证券市场行为采取的重要举措，它必将产生重要和积极的影响。

　　（作者单位：最高人民法院）