关键词：民事 环境污染公益诉讼 专门性问题审查 生态环境修复费用 具有一定惩罚性因素的裁量方法 服务功能损失

    【相关法条】

　　《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。

　　《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。

　　第十五条当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。

　　前款规定的专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。

　　第二十条原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。

　　人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。

　　生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。

　　第二十一条原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。

　　第二十三条生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

　　《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第七条第一款人民法院审理人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，原则上适用人民陪审制。

    【案件索引】

　　一审：江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐环公民初字第6号（2016年4月21日）

　　二审：江苏省高级人民法院（2016）苏民终1357号（2016年12月23日）

    【基本案情】

　　2008年8月20日，徐州市环境保护局作出《关于对铜山县鸿顺造纸厂年产6万吨高强瓦楞原纸技改项目环境影响报告表的批复》（徐环项［2008］75号）（以下简称技改项目环评报告表）。2014年12月，江苏省环境保护厅给徐州市鸿顺造纸有限公司（以下简称鸿顺公司）颁发排放污染物许可证，要求该项目执行《纸浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）表2中“制浆和造纸联合生产企业”排放标准，废水排放总量限值为19.5万吨/年，废水只能用于回用或者灌溉，不能排放到地面水体。2013年至2015年间，鸿顺公司6万吨高强瓦楞纸技改项目正常生产。

　　2013年4月27日，徐州市铜山区环境保护局柳新环境监察中队发现鸿顺公司年产6万吨高强瓦楞纸项目存在私设暗管排放生产废水和污水处理设施不能正常运转等问题。

　　2014年4月5日至6日，鸿顺公司私设暗排管排放未经处理的生产废水600吨，废水汇入苏北堤河。2014年4月18日，徐州市铜山区环境保护局（以下简称铜山环保局）作出铜环责改字［2014］21号责令改正环境违法行为决定书，责令该公司立即拆除暗管。2014年5月12日，铜山环保局向鸿顺公司发出铜环罚字［2014］25号行政处罚决定书，对鸿顺公司处以人民币5万元的罚款。2014年8月14日，鸿顺公司缴纳5万元罚款。

　　2015年2月24日至25日，鸿顺公司临时设置直径20厘米铁质排放管，将未经处理的生产废水经该公司污水处理厂南侧排入苏北堤河，排放量2000吨。徐州市铜山区环境监测站于2015年2月25日对该公司外排废水进行采水样监测，数据显示“化学需氧量为1180mg/L、氨氮为28.2mg/L、总磷为1.60mg/L”，分别超过《纸浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）12.1倍、2.5倍、1倍。2015年3月12日，铜山环保局作出铜环罚字［2015］6号行政处罚决定书，对鸿顺公司处以人民币10万元的罚款。2015年4月27日，鸿顺公司缴纳罚款10万元。

　　另查明，鸿顺公司年产6万吨高强瓦楞纸技改项目环境影响报告于2008年8月20日经徐州市环境保护局徐环项［2008］75号文件批复，各类污染物年排放总量初步核定为：废水量≤195030吨/年，COD≤33.54吨/年，SS≤33.54吨/年。2009年9月，徐州市环境保护局委托铜山县（即现铜山区）环境保护局对上述技改项目进行环保设施竣工验收。2009年9月，鸿顺公司污染物排放监测计量装置已与铜山县（即现铜山区）环境保护局监控中心联网，实现对废水排放总量和COD的连续监测，做到了数据实时传输。江苏省环境保护厅2014年12月给被告颁发的排放污染物许可证规定，执行《纸浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）表2中“制浆和造纸联合生产企业”排放标准，废水排放总量限值19.5万吨/年。根据环评要求，被告生产废水不能排放到地面水体，只能用于回用或者灌溉。

　　苏北堤河主要沿35米等高线，自沛县龙固向南，到铜山区张谷山入顺堤河后进入京杭运河不牢河段。苏北堤河铜山段，河道位于徐沛运河与顺堤河之间，全长23.56公里，是徐州市铜山区湖西地区灌溉排涝的主要河道之一。苏北堤河柳新（江苏省徐州市铜山区柳新镇）段，全长5.1公里，沿线有多条中沟与桃园河相通，是柳新镇魏庄大沟以南桃园河以北地区的一条排涝并结合农田灌溉的河道。

　　鸿顺公司位于徐州市铜山区柳新镇，成立于1990年，现注册资本6000万元，2010年至2012年间该公司曾被民政部门登记为社会福利企业，至2015年12月，仍有部分残疾人职工。2013年至2015年间，鸿顺公司运行上述年产6万吨高强瓦楞纸技改项目，正常生产经营。

　　再查明，公益诉讼人为调查取证，支付专家咨询费用3000元。

    【裁判结果】

　　江苏省徐州市中级人民法院于2016年4月21日作出（2015）徐环公民初字第6号民事判决：一、被告徐州市鸿顺造纸有限公司于本判决生效后30日内赔偿生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共计人民币105.82万元，支付至徐州市环境保护公益金专项资金账户。二、被告徐州市鸿顺造纸有限公司于本判决生效后10日内支付公益诉讼人为本案支付的合理费用人民币3000元。案件受理费14324元，由被告徐州市鸿顺造纸有限公司负担。宣判后，徐州市鸿顺造纸有限公司提出上诉。江苏省高级人民法院于2016年12月23日作出（2016）苏民终1357号民事判决：驳回上诉，维持原判。

    【裁判理由】

　　法院生效裁判认为：

    一、关于被告应否承担恢复原状民事责任的问题

　　被告违反《水污染防治法》等法律规定，先后在2013年、2014年、2015年连续三次违法排放废水，且2014年、2015年排放的废水直接汇入苏北堤河，造成环境污染，依据损害担责原则，应依法承担相应的法律责任。

　　从监测记录来看，虽然监测过程是分别取距离污染源远近不同的五个监测点进行监测后评价，但监测结论仍应以被告外排废水为准，外排废水经流后稀释、淡化是必然结果，不能以此认为未对环境造成损害或损害程度较小。被告认为环保部门监测数据显示苏北堤河水样超标程度不高，进而认为污染程度很轻，该主张不能成立。

　　污染源必然因河水流动而向下游扩散，倾倒处的水质即便好转也不意味着地区水生态环境已修复或好转。对于地区生态环境而言，依然有修复的必要。无论客观上被告是否有能力将生态环境恢复原状或是否能够提出修复方案，都不能对抗其承担责任的事实和法律依据，不能成为其不承担恢复原状责任的理由。即使现在苏北堤河水质已达标准不需修复，依然需要用替代修复方案对地区生态环境进行修复，被告依然需要承担替代修复责任。本案中，鉴于被告已明确表示没有能力将环境恢复原状亦不能提出修复方案，为确保生态环境修复的实现，依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，本案中可以直接确定被告所应承担的生态环境修复费用来替代恢复原状的责任。

    二、关于非法排放2600吨废水产生的生态环境修复费用计算问题

　　被告2014年及2015年两次违法排放2600吨污水，所排放生产污水每吨治理单价为50元，有相应证据予以证实，双方均无异议，可以确认。根据双方意见，结合本案实际情况，本案可采用《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版）（以下简称推荐办法）中的“虚拟治理成本法”确定生态环境修复费用。

　　对于2015年排放的2000吨废水计算倍数的确定，双方申请出庭的技术专家意见并不存在较大差距，但被告提出取V类地表水的下限值1.5倍缺乏合理性。考虑本次污染物主要是有机废水且以耗氧物为主，其修复需要一定周期、具有一定难度，经流沟渠汇入苏北堤河对周边环境造成一定程度的破坏，本院认为综合考虑本次污染行为的污染物成分、被破坏的生态环境状况等因素，可以取双方申请的技术专家意见关于倍数取值的平均值，即2.035倍作为本次生态环境损害数额的倍数取值。

　　至于2014年被告违法排放生产污水600吨所造成的生态环境损害数额，环保部门在查处时未进行水质监测，被告亦称不能提供相应证据证实该次排放污染物的具体情况，鉴于被告生产工艺、受污染环境情况与2015年基本相同，虽被告申请的技术专家提出不同意见，但在被告没有其他相反证据证明的情况下，倍数取值应与2015年的一致，即2.035。

　　因此，本院确认被告2014年及2015年两次共计违法排放2600吨污水，按照“虚拟治理成本法”计算生态环境修复费用为2600吨×50元/吨×2.035=264550（元）。

    三、关于全案损害赔偿数额认定问题

　　1.根据本案事实，在确定被告所应承担的生态环境修复费用时，应不限于2600吨污水排放行为所造成的环境损害数额，而应酌情考虑相关因素，予以合理确定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。本案中，被告2014年4月及2015年2月两次被行政查处，其违法排放生产废水分别为600吨、2000吨，但2013年4月被告违法排放生产废水的数量并不确定。从被告年产6万吨高强瓦楞纸技改项目环境影响报告、建设项目竣工环境保护验收申请表等证据看，被告运行生产设备每天废水排放量最高可达960吨，按照排污许可证最多每年也可有19.5万吨的污水排放量。经本院依法释明，被告亦不能提供近年的产量、污水产生量、防治污染物设施建设和运行情况等相关证据证明其违法排污量仅限于2600吨。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零八条规定，本院确信被告实际排污量远大于2600吨的事实具有高度可能性。

　　从公益诉讼人提供的被告税务报表等证据看，被告在2013年至2015年间处于正常生产经营状态，被告自认高强瓦楞纸市场价在2000～2100元左右，以年产6万吨的生产规模看，被告具有相对较大的生产规模，亦可能获得较高的经营利益。每吨50元的防治污染设备运行成本，意味着违法偷排能获取较高的非法利益。从行政机关查处的被告连续三年、三次违法排污情况看，被告都是故意违法，且采用偷埋、私设暗管等方式实施违法行为。被告为追求利益最大化，多次故意实施违法排污行为，在环保部门给予环境监察建议、处以罚款后，仍加大违法排污量，实施环境污染行为。可见，被告的主观过错较为明显。

　　环境侵权行为及后果的复杂性、长久性、隐蔽性、迁移性等特点导致其危害性强、损害范围广且难以及时固定证据。根据本院确认的事实，不能仅就2600吨的排污事实确定被告的赔偿责任。鉴于被告的实际排污量及对生态环境实际造成的损害大小难以准确确定，本案应根据上述司法解释的规定，综合考虑案件事实及相关因素，酌情合理确定生态环境修复费用。

　　2.在确定被告所应承担的赔偿数额时，应将生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失作为酌定因素。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。所谓生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失即期间损失，“推荐办法”中将其定义为生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少，即受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量。

　　恢复原状或赔偿生态环境修复费用只考虑了生态环境交换价值的恢复，没有考虑生态环境使用价值的损失。本案中，仅就遭受损害的苏北堤河而言，在生态环境受到损害至恢复原状期间，其所承担的沿线灌溉和排涝等功能，必然受到影响。公益诉讼人申请出庭的技术专家提出：高浓度水排入后会存在灌溉时引的水不能符合灌溉需要，河流功能就受影响，排涝过程中苏北堤河和京杭运河是相通的，就会影响京杭运河的水质，同时也会影响京杭运河的功能。双方申请出庭的技术专家均认为，本案的期间损失客观存在，但是难以准确计算。对此，本院认为，鉴于本案受污染环境的复杂性、功能的多样性，按照“推荐办法”，服务功能损失在本案中也是难以准确计算的。鉴于此项损失客观存在，在确定被告所应承担的赔偿费用时，应予以酌情考虑。

    四、关于被告接受行政处罚已缴纳的15万元罚款应否在本案赔偿数额中予以抵扣的问题

　　被告因行政违法而被行政机关处以行政处罚，并不影响其民事责任的承担。被告主张直接抵扣赔偿数额没有法律依据，但在确定本案中被告所应承担的环境污染责任时，因被行政机关处罚的情况也是一个酌定因素，故对被告已缴纳15万元行政罚款的事实可予以酌情综合评判。

　　综上所述，公益诉讼人主张被告应以2600吨废水造成的生态环境损害数额为基数在三至五倍区间承担最终赔偿数额，具有事实和法律依据，亦具有合理性。综合考虑已查明的具体污染环境情节、被告违法程度及主观过错程度、防治污染设备的运行成本、被告生产经营情况及因侵害行为所获得的利益、污染环境的范围和程度、生态环境恢复的难易程度、生态环境的服务功能等因素，本院酌情确定被告所应当承担的生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失共计为105.82万元，并应承担公益诉讼人为本案支付的专家费用3000元。故一、二审法院依法作出如上裁判。