郑筱萸受贿、玩忽职守案((2007)高刑终字第320号)

本案关注点：国家机关工作人员对涉及国计民生的药品安全监管工作严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民的利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪。

郑筱萸受贿、玩忽职守案

北京市高级人民法院

刑事裁定书

（2007）高刑终字第320号

　　原公诉机关北京市人民检察院第一分院。
　　上诉人（原审被告人）郑筱萸。因涉嫌犯受贿罪于2007年3月10日被逮捕。现羁押在公安部秦城监狱。
　　辩护人张庆，北京市公元律师事务所律师。
　　辩护人刘宁，北京市公元律师事务所律师。
　　北京市第一中级人民法院审理北京市人民检察院第一分院指控原审被告人郑筱萸犯受贿罪、玩忽职守罪一案，于二○○七年五月二十九日作出（2007）一中刑初字第1599号刑事判决，认定被告人郑筱萸犯受贿罪，判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑七年，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。在案扣押的款项依法上缴国库。宣判后，郑筱萸不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于二○○七年六月十八日公开开庭审理了本案。北京市人民检察院依法指派检察员石磊、靳国忠、代理检察员李奇出庭履行职务。上诉人郑筱萸及其辩护人张庆、刘宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　北京市第一中级人民法院判决认定：
　　一、受贿事实
　　1997年6月至2006年12月，被告人郑筱萸利用担任国家医药管理局、国家药监局、国家食品药品监督管理局局长的职务便利，接受请托，为双鸽集团有限公司（以下简称双鸽集团）、康裕制药有限公司（以下简称康裕公司）等八家企业谋取利益，直接或者通过其妻刘耐雪、其子郑海榕非法收受上述企业给予的人民币500.3146万元、港币100万元、美元3万元及奥迪牌小轿车一辆，共计折合人民币649.8158万元。具体事实如下：
　　（一）被告人郑筱萸利用职务便利，为双鸽集团下属公司申报办理一次性使用无菌注射器和一次性使用输液器医疗器械注册证等事项提供帮助。为此，1997年6月至2006年5月，刘耐雪收受双鸽集团负责人李仙玉以顾问费、入股分红的名义给予的人民币33.16万元；郑海榕收受李仙玉给予的奥迪牌小轿车1辆、用于交付郑海榕购买上海市普陀区凯旋北路房屋一套首付款人民币17万元及以股份权益名义给予的人民币25万元和郑海榕购买的上海市浦电路双鸽大厦438号507室的首付款人民币199.25万元，上述款物共计折合人民币292.91万元。刘耐雪、郑海榕均告知郑筱萸。
　　（二）被告人郑筱萸利用职务便利，为康裕公司申请“人工合成盐酸麻黄碱”研制项目获得批准提供帮助。为此，2001年4月，郑海榕在香港收受该公司负责人葛萌芽给予的港币100万元，折合人民币106.17万元。郑海榕告知郑筱萸。
　　（三）被告人郑筱萸利用职务便利，为北京市斯格利达天然医药研究所代理进口“珮夫人止咳露”计划获得审批及北京奇源益　德药物研究所申报的“注射用清开灵”注册提供帮助。为此，2003年6月至2006年1月，刘耐雪收受上述研究所负责人于文勇以支付房屋首付款、银行按揭贷款、装修费，购买家具款等方式给予的人民币共计104.4046万元。刘耐雪告知郑筱萸。
　　（四）被告人郑筱萸利用职务便利，为广东某公司及其下属公司进口药品原料、成为药品零售跨省连锁试点企业、办理《药品经营许可证》获得批准提供帮助。为此，2000年6月至2006年12月，该公司负责人以给郑海榕发工资及为郑筱萸家报销装修款的方式给予郑海榕、刘耐雪人民币共计98万元。郑海榕、刘耐雪分别告知郑筱萸。
　　（五）被告人郑筱萸利用职务便利，在山东长清制药厂不服国家药监局许可北京光明中医烧伤创疡研究所转让“湿润烧伤膏”生产权而提起的行政诉讼过程中，接受该研究所负责人暨专利所有人徐荣祥的请托，为该项生产权的转让通过诉讼最终得到确认提供帮助。为此，郑筱萸于2004年3月收受徐荣祥给予的美元2万元，折合人民币16.5542万元。
　　（六）被告人郑筱萸利用职务便利，为中华茂祥集团有限公司下属公司申报注册“重组人干扰素a2a凝胶”、“注射用苦参素”、“流行性感冒裂解疫苗”获得批准提供帮助。为此，郑筱萸于2003年7月至2005年3月，先后多次收受该公司负责人王茂祥给予的人民币共计12万元。
　　（七）被告人郑筱萸利用职务便利，为海南普利制药有限公司申报注册“注射用盐酸曲马多”、“注射用乙酰谷酰胺”等药品获得批准提供帮助。为此，郑筱萸于2001年至2005年，先后多次收受该公司负责人范敏华给予的人民币共计11.5万元。
　　（八）被告人郑筱萸利用职务便利，为成阳步长制药有限公司申报其生产的“脑心通胶囊”从地方标准升为国家标准获得批准提供帮助。为此，郑筱萸于2002年下半年，收受该公司负责人赵　步长给予的美元1万元，折合人民币8.277万元。
　　郑筱萸对上述八项受贿事实均予以供认。被查获归案后，被告人郑筱萸主动坦白交代了收受王茂祥、徐荣祥、赵步长贿赂的犯罪事实。其所收受的赃款现已全部退缴。
　　二、玩忽职守事实
　　2000年10月，国家药监局发布了23号局令，决定在全国范围内统一药品的包装、标签、说明书。2001年12月1日，修订后的《药品管理法》实施，为规范市场，统一标准，保证用药安全，取消了药品的地方标准。国家药监局药品注册司遂向郑筱萸请示，拟将统一药品的包装、标签、说明书与专项工作结合起来进行。郑筱萸作为长期从事国家药品监管工作的主要领导，明知专项工作涉及对全国范围内药品标准的审查，与人民群众生命健康关系密切、关乎民生和社会稳定及政府管理能力，应当将专项工作列为国家药监局的一项重要工作，应当预见一旦专项工作处置失当将会造成严重后果，但其却将这一重要工作当做该局注册司的一项常规工作来对待，严重违反国家药监局《国家药品监督管理局工作规则（试行）》中关于“国家药监局工作中的重大问题，须经局党组会议、局务会议研究讨论决定”、“工作中的重要情况或重大问题，及时向党中央、国务院请示、报告。对重要工作和重大问题，必须在深入调查研究、认真听取和充分尊重有关部门和地方意见的基础上，提出切实可行的意见和建议，经国务院批准后部署实施，并加强监督检查”的规定，没有向国务院请示，没有召开局党组会议、局务会议研究，没有调研、没有听取有关部门和地方的意见，草率签发了187号文件，启动了专项工作，并将这一全局性的重要工作交由注册司一个部门来承担，仅指定一名副司长担任专项工作领导小组组长，负责此项工作，具体成员大多临时抽调，更换频繁。
　　由于郑筱萸忽视专项工作的重要性，没有核算工作量，部署不周，致使投入的人员严重不足，无法在既定时间内完成工作。被告　人郑筱萸本应意识到问题的严重性，及时向国务院汇报情况，与局领导班子研究应对措施，但其却不正确履行职责，擅自同意并签发了注册司上报的582号文件。该文件将187号文件中规定的“专项小组对上报材料进行汇总与复核”改为“企业申报时可以提供的有关材料可为复印件，由省级药监部门重点审核其原生产批件和原始档案，专项小组仅对上报的资料进行形式审核，并对原始档案进行抽查核对”，削弱了国家药监局的监管力度，由此降低了对药品的审核标准，致使大量不符合国家标准的药品通过原始资料造假等方式获得了批准文号。
　　在专项工作中发现了一批原违规审批的药品文号，依法应予撤销，注册司在专项工作后期针对这批药品向郑筱萸书面请示，提出拟以相关企业是否已经通过或正在申请通过药品生产质量管理规范认证为标准，决定是否同意换发文号。郑筱萸明知该意见违反有关行政法规，却签批同意，致使大量依法应予撤销的药品获得了批准文号，得以继续生产、销售和使用。
　　被告人郑筱萸的上述行为严重削弱了国家对药品的监管，使国家药监局对药品市场的管理、监督流于形式，致使大量不应换发文号或应予撤销批准文号的药品获得了文号，为药品生产中的造假提供了可乘之机。经国家食品药品监督管理局2006年对少部分药品生产企业进行抽查，即发现有大量已被批准换发的药品文号系以造假获得，文号被注销，6种药品被确认为假药。国家食品药品监督管理局为消除隐患，于2006年9月起对已经换发的药品批准文号进行全面清理，为此耗费了大量的人力、财力。郑筱萸上述玩忽职守行为，导致国家药品管理秩序，增大了人民群众的用药风险，损害了国家机关依法行政的形象，致使国家和人民的利益遭受重大损失，造成了恶劣的社会影响。
　　一审法院在一审判决书中分项列述了证明上述事实的有关证据，所引述证据均经一审庭审质证属实，本院对一审判决所列证据予以确认。
　　根据上述事实和刑法相关规定，北京市第一中级人民法院作出前述一审判决。
　　郑筱萸的上诉理由为：其家属收受多笔钱款的数额，其是在被“双规”后才知道的，对玩忽职守罪部分事实的认定与实际有出入。一审判决未考虑其所犯受贿罪的认罪态度和犯罪情节，与以往同类案例相比，一审判决对其量刑偏重。请求二审法院对其犯罪事实重新审定，对其从轻处罚的情节及其辩护人在一审中向法庭提交的证据均予以确认，对其从轻改判死刑，缓期二年执行。
　　本院庭审过程中，郑筱萸及其辩护人分别提出了与上诉理由相同的辩解和辩护意见。此外，郑筱萸及其辩护人还分别提出了以下辩解和辩护意见，郑筱萸辩称：其平时对家属关心得少，有一些是朋友对家属提供的帮助，家属所收受的款物其在得知后曾让家属退还，对李仙玉的请托，其当时是推托的。其不是长期从事药品监管工作，对“重大问题”药监局没有明确定义，且各副局长没有向其提出过专项工作属“重大问题”。其在签批．582号文件时不明知审核程序有变化，且582号文件中规定有网上公布一节，故并未降低药品文号审核的标准。并强调其积极做了一些工作，涉案事实属工作失误，其应承担领导责任，但不是玩忽职守犯罪。其能主动交代问题，配合办案机关工作。郑筱萸的辩护人提出以下辩护意见：—审法院认定郑筱萸犯受贿罪属情节特别严重，缺乏证据支持，将郑筱萸之妻刘耐雪的入股分红款项认定为受贿性质，缺乏法律和证据支持；郑筱萸之子郑海榕在广东某公司领取的73万元工资不应纳入郑筱萸的受贿数额。郑筱萸直接收受他人贿赂有四起，共计40万元，其余均系其家属所收受。“注射用清开灵”、“注射用苦参素”、“流行性感冒裂解疫苗”的审批，不应认定为郑筱萸接受请托，谋取利益。一审判决认定的玩忽职守罪所列6种以假药论处的药品与专项工作无关。在世界卫生组织的评价中，对中国的药品审评系统给予了肯定的评价。一审判决所列该项犯罪造成的损失不明确。郑筱萸的受贿犯罪不属于情节特别严重，其没有索贿情节，且具有认罪悔罪、揭发检举、积极退赃的情节，不应适用死刑。
　　北京市人民检察院出庭意见为：原审判决认定郑筱萸犯受贿罪、玩忽职守罪事实清楚，证据确实、充分，定性准确，量刑适当，郑筱萸的上诉理由无事实、证据及法律依据，不能成立。建议二审法院依法驳回上诉，维持原判。针对上诉人的辩解和辩护人的辩护意见补充发表如下答辩意见：上诉人郑筱萸自1997年6月至2006年12月，在长达9年6个月的时间里，直接或通过其妻刘耐雪、其子郑海榕收受他人贿赂，受贿时间长，受贿次数多，受贿手段多样，受贿数额特别巨大，犯罪性质极为恶劣。其行为侵犯了国家公务员的职务廉洁性，严重破坏了国家药品监管的正常工作秩序，且已造成了极其恶劣的社会影响，其行为严重损害了国家和人民的利益，给国家机关的声誉造成了极坏的影响，郑筱萸所犯受贿罪确属情节特别严重，其虽有坦白部分受贿事实，受贿钱款已退缴情节，但所犯罪行极其严重，不足以对其从轻处罚。郑筱萸之妻刘耐雪本不是李仙玉公司的中层管理人员，本身就不具备入股的条件。刘耐雪和郑筱萸始终没有出一分钱，不能认定为实际出资。没有实际出资就没有获得“分红”的合法依据。生产药品和医疗器械的企业通过给行业管理的主管领导的亲属股份分红行为本身就带有贿赂的性质。刘耐雪给李仙玉打借条的行为并非民事借贷关系，只是双方对行贿、受贿行为的一种掩盖。此外，郑筱萸在被免职后就不再让刘耐雪收分红的钱也可以看出，郑筱萸对刘耐雪收受的所谓“分红”的性质是十分清楚的。广东某公司的负责人证实，正是基于郑筱萸积极对其所在公司不厌其烦的帮助，另一方面也想继续得到郑筱萸的帮助，所以才会不断地以发工资的名义每月给郑海榕1万元。郑海榕没有为该公司工作过，所谓“工资”的　实质就是送给郑筱萸的贿赂。郑筱萸在利用职务便利为请托人办理了相关业务后，明知家属所收财物的性质是因其为他人谋取利益得到的，且事实上并没有让家属将钱款退回，郑筱萸所讲其不知道具体数额，不影响对其受贿事实的认定，对于其坦白、退赃的情节，一审法院已予认定，且退赃是案发后有关部门追缴的，并非郑筱萸主动上交。郑筱萸检举他人涉嫌犯罪线索要视查证情况依法认定。关于玩忽职守罪，郑筱萸应当明知专项工作的重要性，应当作为全局重点工作抓，而郑筱萸却把这项工作交给下属职能司办理，郑筱萸辩称其他副局长没有提出异议，时间紧迫等，尽管是客观存在，但不能成为郑筱萸不认真、严格履行职责的理由。582号文件将审查程序改变为药监局进行形式上的审查，降低了审查标准，已从本案危害后果中得到证实，且网上监督的作用不能替代药监局自身的监管职能。在专项工作中，有大量文号是涉嫌造假取得的，并已有6种药品被确认为假药，客观上具有损害人民身体健康的危害性，上诉人郑筱萸的行为造成了极其严重的危害后果，符合玩忽职守罪的构成要件，应承担法律责任。世界卫生组织的评价不应当成为影响认定郑筱萸犯玩忽职守罪的条件。
　　经查，北京市人民检察院的出庭意见及针对辩解和辩护意见出具的说明、答辩，均具有事实和法律依据，本院予以采纳。
　　本院认为，上诉人郑筱萸身为国家工作人员，利用职务便利，为他人谋取利益，收受他人财物，其行为已构成受贿罪，依法应予惩处；其身为国家工作人员，对涉及国计民生的药品安全监管工作严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民的利益遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪，依法亦应惩处，并应与其所犯受贿罪并罚。一审判决对郑筱萸犯受贿罪，具备刑法第三百八十三条第（一）项规定的情节特别严重的情形，其犯玩忽职守罪，具备刑法第三百九十七条第一款规定的情节特别严重的情形的认定意见，确属准确。郑筱萸虽有坦白部分受贿事实、受贿钱款已退缴情节，但其所犯罪行的社会危害性极其严重，不足以对其从轻处罚。郑筱萸在二审期间向有关机关提供他人涉嫌犯罪的线索，经查证，该线索针对的问题原已被有关机关掌握，故郑筱萸的行为依法不构成立功。一审法院根据郑筱萸犯罪的事实、性质及对于社会的危害程度依法所作判决，事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，应予维持。北京市人民检察院的出庭意见正确。据此，本院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
　　驳回郑筱萸的上诉，维持原判。
　　依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十九条之规定，本裁定依法报请最高人民法院核准。
审　判　长　　王建华　
审　判　员　　邓　钢　
代理审判员　　马宏玉　
二○○七年六月二十二日
书　记　员　　李　艳

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