一、案情介绍 [1]

　　乌拉圭河是南美洲的一条河流，为拉普拉塔河的支流。自北向南流经巴西、阿根廷和乌拉圭，乌拉圭河也是阿根廷和乌拉圭的界河。为了更加合理的利用乌拉圭河，乌拉圭与阿根廷在1975年2月26日签署了《乌拉圭河规约》，从法律的角度为界河的利用确立了规则、制度和机构保障。规约最主要的制度是规定了建立由双方组成的乌拉圭河管理委员会（CARU），以规范和协调涉及乌拉圭河利用和保护的所有工程与活动。

　　2003年和2004年，乌拉圭先后批准了两家外资企业（西班牙和芬兰）在乌拉圭河边建造纸浆厂。这些批准消息的颁布，引发了阿根廷人关于乌拉圭河环境污染的担忧。担心利益受损的阿根廷人和相关环境保护团体采取了激烈的抗议措施，他们封锁了乌拉圭河上连接两国的圣马丁将军大桥长达数月之久。阿根廷政府也明确反对在界河边上建造纸浆厂，要求乌拉圭方停止建设并另选厂址。乌拉圭政府不同意停止这两个项目，因为该纸浆厂的项目属于乌拉圭历史上最大的外商投资项目，是2005年世界上最大的纸浆厂之一，获得了国际金融公司和多边投资担保机构的融资，对于乌拉圭经济发展和提供就业具有重要意义。两国间进行了多次外交协调，在无法达成共识的情况下，2006年6月阿根廷将争端诉诸国际法院。之后，乌拉圭继续进行纸浆厂的建设并于2007年授权一个纸浆厂投入生产运行。

　　阿根廷在向国际法院递交的申请中，指控乌拉圭政府没有按照《乌拉圭河规约》的规定，事先与阿根廷协商；而是于2003年10月，单方面批准纸浆厂的建立。阿根廷称就此事已经多次向乌拉圭政府提出抗议，但是乌拉圭政府仍然拒绝按照规定行事。不仅如此，乌拉圭政府于2004年又批准了第二座纸浆厂的建立，使两国的分歧进一步恶化。阿根廷认为，乌拉圭河沿岸纸浆厂的建立和运营，不仅将严重破坏乌拉圭河的生态环境，也对利用乌拉圭河水的阿根廷人民和动植物造成健康风险，甚至损害阿根廷凭借乌拉圭河流取得观光利益。

　　鉴于此，阿根廷向国际法院主张要求宣布：①乌拉圭违反了1975年《乌拉圭河规约》中规定的事先通知义务和全面环境影响评价，保护水生环境和防止污染，保护生物多样性以及共同合作以防止污染等义务；②要求乌拉圭为其行为对阿根廷承担国际责任；③要求乌拉圭停止纸浆厂的建造和运作；④要求乌拉圭就其违反义务导致阿根廷所受的损害进行赔偿。阿根廷还向国际法院申请采取临时措施，要求在国际法院做出最终判决之前，令乌拉圭暂停纸浆厂的建造。阿根廷认为，一旦纸浆厂成为既定事实，其造成的严重后果将无法用经济赔偿来弥补，并将使国际法院裁决的执行变得更加困难。乌拉圭则认为，本国修建纸浆厂的行为符合《乌拉圭河规约》和国际水道法的规定，纸浆厂有权继续运营。

　　2006年7月13日，国际法院做出裁决，认为阿根廷对乌拉圭在河界上修建纸浆厂将污染环境的指控缺乏有力的证据，因此法院不会按照阿根廷的要求勒令乌拉圭停止纸浆厂的建设和运营。但法院裁决中指出，如果法院今后有证据发现支持阿根廷的指控，则乌拉圭将承担由此产生的一切风险。

　　2006年11月29日，乌拉圭也向国际法庭提起诉讼，称自2006年11月20日起，一些阿根廷人封锁了乌拉圭河上的圣马丁将军大桥。乌拉圭主张，阿根廷人堵塞圣马丁将军大桥行动期间，给乌拉圭的贸易和旅游业造成了损失，所以乌拉圭要求阿根廷就此进行赔偿。乌拉圭同样要求国际法院采取临时措施，令阿根廷撤销对大桥的封锁。

　　国际法院就此在2006年12月18和19日两天举行了听证，并做出裁决：上述桥梁被封锁，并没有对乌拉圭根据1975年《乌拉圭河规约》所享有的权利构成将导致不可挽回损害的风险，因此无需国际法院行使职权，就采取临时措施制止封锁一事做出裁决。国际法院同时再次呼吁双方应当履行各自的国际义务，根据1975《乌拉圭河规约》进行合作与磋商，避免进一步采取不利于解决目前争端的任何行动。

　　2007年1月23日，国际法庭以14票对1票做出裁决，主张阿根廷和乌拉圭界河污染河流的纠纷，并没有严重到需要国际法院需要就此行使职权的地步。2010年4月20日，国际法院在经过一系列的调查和审理后作出如下判决：（1）认定无法将水污染以外的其他污染纳入本案管辖的范围，也无法将其他国际环境条约或原理原则，作为本案应适用的规范；（2）在程序义务上，法院以13票对1票，认定乌拉圭的行为已违反《乌拉圭河规约》第7条所规定的应事先通知乌拉圭河联合管理委员会及阿根廷的程序义务；（3）在实体义务上，国际法院认定乌拉圭基于《乌拉圭河规约》第41条保护乌拉圭河及周边环境的义务，应在许可纸浆厂建造及营运前进行环评。但法院最后以11票对3票，认定乌拉圭仅以国内法规定程序所作的环评，以及纸浆厂建造及营运后对乌拉圭河所产生的影响，尚未构成其对必须保护乌拉圭河及周边环境的实体义务的违反；（4）阿根廷对乌拉圭提出的恢复原状及损害赔偿的请求被国际法院驳回。

　　二、条约适用及国际河流环境保护国际法的发展

　　《乌拉圭河规约》是本案国际法院审理的主要国际法依据。

　　国际淡水资源利用和保护法是随着国家实践的发展而逐步发展起来的。在其发展的进程中，有几个案例确定了国际淡水资源利用和保护法的一些基本原则。这些原则主要包括：（1）1929年国际常设法院在河流秩序国际委员会地域管辖权案中确立的沿岸国对河流的平等利用原则；（2）1937年国际常设法院在默兹河分流案中确立的沿岸国对其管辖下的河流行使主权权利，但不得妨碍其他沿岸国对该河流行使主权权利的原则；（3）国际仲裁庭1957年在“拉努湖仲裁案”中确立的沿岸国计划中的建设项目需预先通知其他沿岸国并进行磋商的义务。这些原则在之后的很多有关的案例和条约中得到了承认，已经成为国际习惯法规则。

　　有关国际淡水资源利用和保护的国际法尚欠发达，只有有限的几个尚未生效的法律文件，包括1966年国际法协会通过的《国际河流利用规则》和1997年联合国国际法委员会通过的《非航行利用国际水道法公约草案》。1966年国际法协会通过的《国际河流利用规则》对各国没有约束力，但是其规则可以指导各国对各种形式国际淡水资源的利用。1997年联合国国际法委员会通过的《非航行利用国际水道法公约草案》，如果为各国所接受，将成为一项具有法律约束力的国际法文件。该公约草案是国际法委员会对现行非航行利用国际水道的国际法规则进行编纂的结果。与国际性的水资源利用和保护法相比，针对特定的淡水资源的区域和双边的淡水资源利用和保护法更为发达。这些区域的或双边的淡水资源利用和保护协议，分别分散在不同的区域。例如，北美洲1973年墨西哥、美国签订的《关于永久彻底解决科罗拉多河含盐量国际问题的协定》；南美洲1978年由巴西、委内瑞拉、秘鲁、哥伦比亚、厄瓜多尔、玻利维亚、圭亚那和苏里南签订的《亚马逊合作条约》，以及乌拉圭河沿岸纸厂案涉及的1975年乌拉圭和阿根廷签订的《乌拉圭河规则》；欧洲1992年《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》；亚洲1992年印度与尼泊尔签订的《关于马哈卡利河综合开发的条约》；非洲1963年《尼日尔河流域国家关于航行和经济合作条约》等。

　　三、案例评析

　　（一）案件裁决要点

　　对于国际法院的判决，我们可以将其观点概括为：首先，乌拉圭违反了《乌拉圭河规约》中的事先通知义务；其次，其并没有违反实体性义务；最后，除这两项裁决，法院拒绝所有其他的主张和要求。作为联合国的主要司法机关，国际法院对“乌拉圭河沿岸纸浆厂案”做出判决，这是由国际法院解决的为数不多的与环境有关的案件之一。有学者认为，国际法院对本案的处理，一改过去在环境问题上畏缩不前的状态，对案件做出了实质性的判决，标志着其在环境案件的审理上迈出了重要的一步。

　　乌拉圭纸浆厂案争议的核心是乌拉圭授权建造纸浆厂并单方面允许纸浆厂运营是否违反了1975年《乌拉圭河规约》所规定的程序义务和其它相关实质义务。程序性义务主要是指规约第7条至第12条所规定的事先通知、报告和协商的义务。其中，第7条第1款规定通知义务包括“计划行动的国家通知乌拉圭河管理委员会，以便后者可以在最多三十天的期限内，初步判定这一计划是否可能对另一方造成重大损害”；第二款规定“如果乌拉圭河管理委员会认定计划可能对另一方造成重大损害，或者如果决定不可能到那样的程度，相关的这一方应当通过乌拉圭河管理委员会通知另一方”；第三款规定“报告必须描述工程的主要方面以及将能使被通知方评估这一工程对航行、河流及其水质的可能影响的其他任何技术数据”。规约第8条至第12条对谈判义务进行了相关规定，一旦采取行动的国家向乌拉圭河管理委员会通报其计划时，则应该开始双边国家的协商程序；在大多数情况下，被通报的国家不会提出询问，而采取行动的国家则继续其项目；但是，如果被通报的国家反对，则两国应作为期180天的直接磋商；如果在180天以后未达成协议，任何一方可以向国际法院起诉。

　　案件审理过程中，法院认为，根据第7条第1款，在向两家纸浆厂签发环境许可和开工许可之前，乌拉圭未就所计划的工程通知乌拉圭河管理委员会，显然违反了规约第7条一款所赋予的通知义务。同时，乌拉圭在向阿根廷通报两家纸浆厂的环境影响评估报告并未通过乌拉圭河管理委员会进行，且乌拉圭仅仅是在已经签发了两家工厂的环境许可之后才递交这些评价报告，所以法院认为乌拉圭的行为也未遵守第7条第2～3款中关于通过乌拉圭河管理委员会向阿根廷通报计划的义务。法院认定在规约第7条至第12条规定的协商恶化谈判期间，乌拉圭授权建造纸浆厂的行为违反了规约的通知义务。但是在谈判结束后，乌拉圭是否还需要停止行动，规约没有给予具体规定。在这一问题上，涉及规约确定的事先通知义务的具体内容，也即事先通知义务是否等同于事先知情同意义务。阿根廷主张事先通知义务包含着阿根廷拥有对乌拉圭所采取的建设计划的否决权，也就是说，如果阿根廷反对，乌拉圭就不能批准建造纸浆厂。乌拉圭则主张，事先通知义务侧重于是否做出了通知，并不赋予另一方对其他国家行动的否决权。乌拉圭认为其已经通过乌拉圭河管理委员会提交了必要信息，纸浆厂的建造不需要阿根廷的事先同意。法院认为，由于规约对这方面没有具体规定，乌拉圭建造纸浆厂的计划遭到阿根廷拒绝并且双方协商无果的情况下，只要乌拉圭纸浆厂不对阿根廷造成损失，包括污染乌拉圭河流，则乌拉圭单方面进行纸浆厂建设和运行的行为并不违反国际法。本案中，国际法院认定了乌拉圭关于事先通知义务的程序违法，但是对乌拉圭协商无果之后建造纸浆厂的行为，但并没有认定为具有违法性。

　　在水资源保护和利用领域，事先通知义务已经获得全球性和区域性条约以及许多软法和司法判例的确认和重申。国际实践表明，事先通知已经构成了跨界水资源利用和保护的一项具有习惯法地位的义务 [2]，对各国都具有约束力。其中《国际水道非航行使用法公约》第三章专门规定了事先通知的内容和程序事项，并且在其第12条中规定事先通知是一种法律义务。其中规定“对于计划采取的可能对其他水道国造成重大不利影响的措施，一个水道国在予以执行或允许执行之前，应及时向那些国家发出有关通知。这种通知应附有可以得到的技术数据和资料，包括任何环境影响评估的结果，以便被通知国能够评价计划采取的措施可能造成的影响”。虽然《国际水道非航行使用法公约》还没有生效，但是该公约是对跨界水资源利用的国际法规则的编撰，具有重要的国际影响。在国际案例方面，1949年“科孚海峡案”、1957年“拉努湖仲裁案”、1993年“多瑙河水坝案”，以及本案都提到了事先通知义务。

　　阿根廷诉乌拉圭纸浆厂案中的环境影响评价制度，也是双方争议的焦点。双方主要在如何进行评价，以及评价的内容和范围存在争议。阿根廷认为，乌拉圭基于国内法所做的环评，不符合国际标准，乌拉圭应当根据国际环境规范进行环评。首先国际法院认为，国家对可能导致其他国家的环境及人民健康上不良影响的开发，必须进行环评，此义务具有习惯国际法的地位，任何国家均应遵行。但是，至于环评的范围与内涵，法院认为，因为阿根廷及乌拉圭都不是《跨境环境影响评价公约》的缔约国，而阿根廷所提及的联合国的相关原则，也并未具体勾勒出环评的程序及具体内容。因此，各国可以依国内法律所规定的环评程序来进行环评。案件审理的过程中还涉及其他值得讨论的问题，比如公众参与、专家评估和损害赔偿标准等。

　　（二）案件的启示

　　1997年联合国国际法委员会通过的《非航行利用国际水道法公约草案》是跨界水资源利用中最重要的公约，公约的目的是保证国际水道的利用、开发、养护、管理和保护，并促进今世后代对其进行最佳和可持续的利用。 [3]基于反对该公约的强制性争端解决条款，中国对该条约投了反对票，从而成为对这一重要公约投反对票的三个国家之一。但是这并不意味着中国将不受条约规则的约束，对于公约中那些得到国家反复实践和重申的规则，尤其是那些已经是和正在形成的国际习惯法规则，中国应当予以遵守和重视。

　　我国有多条国际河流，涉及越南、朝鲜、俄罗斯、印度等19个国家，其中15个为毗邻的接壤国，影响人口近30亿，水资源量占中国水资源总量的百分之四十。而我国又是境内大多数国际河流的上游国，我们的特殊地理位置使得中国成为亚洲乃至全球最重要的上游国之一。当下，我国也是经济快速发展的大国，虽然国家战略一直在强调转变经济发展方式，但是经济发展中对水的利用和开发是必须的。难免在今后，我们会面临跨界水资源污染、生态破坏、水土流失、水量分配、水质保护等问题。为了加强我国对这些跨界河流的利用和保护，我们需要积极与周边国家进行协商合作，重视并依据河流的具体情况签订跨界河流利用和保护条约，既包括多边条约也包括双边条约的签订。在开发利用跨界水资源时，尤其是在修建水电站或其他大规模调水项目时，我们要重视研究相关国际实践，同时还要考虑相关国际习惯法规则。在河水利用、经济开发的同时重视水资源的环境保护和生态保护，实现中国经济的可持续发展，为我国的和平发展创造更好的环境。