事业单位人事争议案件审理中相关问题研究

Study of Issues in Dealing with Personnel Disputes from Government Sponsored Institution
1994年《劳动法》颁布以来，企业与企业劳动者之间的劳动争议纳入了司法调整范围，虽然在劳动争议相关立法及执法方面尚存在诸多问题，但毋庸置疑，企业劳动者的基本劳动权益得到了很大保障。与此同时，另外一部分劳动者的权益在法律上却长期处于被遗忘、被忽视状态——他们是处于《劳动法》调整范围之外的劳动者，比如行政机关、事业单位、社会团体的工作人员，如果他们与所在单位发生争议，只能通过向上级主管部门反映、申诉等途径解决，而不能得到司法救济。显然，这种状况并不利于社会的稳定。2003年8月27日，最高人民法院公布《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），并于2003年9月5日施行。此后人民法院开始受理事业单位人事争议案件。笔者所在的人民法院从2004年开始受理事业单位人事争议上诉案件，截至2006年5月20日，共审结此类案件43件。在审理中主要遇到如下问题。

　　一、缺乏程序方面的法律规定，且现有规定不够明确

　　现有规范性文件有两个。第一，《规定》第1条，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。第2条，当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。第3条，本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。第二，《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（以下简称法函（2004）30号），具体内容如下。1．事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。这里“适用《劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定。对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定。2．事业单位人事争议案件由用人单位或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。3．人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。根据上述司法解释，可以得出这样的结论：事业单位人事争议案件属于广义的民事案件范围，程序上当然适用《民事诉讼法》。同时，由于其不同于一般民事案件的特殊性，也适用《劳动法》中的程序规定（应该是指第82、83条）。其实在劳动争议审判中，经常用到的尚有其他程序性的规定，比如《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条、第3条，这些规定是否亦可适用于人事争议案件审理尚无定论。

　　（一）对超过60日申诉期间方申请仲裁的情况如何处理

　　劳动争议案件中，如果当事人在争议发生后超过60日才申请仲裁，仲裁机构可能以超过期限为由不予受理，但人民法院仍然会受理并做出实体判决—依据是《解释》第3条：劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第82条之规定，以当事人的仲裁申请超过60日期限为由，做出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉时，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。

　　如果事业单位人事争议案件的当事人在争议发生后超过60日的申诉期限后方申请仲裁，会是怎样的结果呢？从我院审结的43案看，有7案属于此种情况，仲裁机构均作出不予受理通知书。一审法院处理方式有：以超过法定申诉期间（时效期间）为由判决驳回原告诉讼请求；未考虑申诉期间问题，而是从事实和证据角度出发判决驳回原告的诉讼请求；未就法定申诉期间问题进行判断，仅以仲裁机构作出的是不予受理通知书而不是仲裁裁决、故不符合人民法院受案范围为由裁定驳回原告的起诉。二审法院则全部以《规定》第2条为依据裁定驳回原告的起诉。因此，对超过60申诉期限的案件，我院实际上并未适用《解释》第3条。

　　外省市的相关规定笔者只查到《四川省高级人民法院关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的愈见》第7条：人事争议仲裁委员会根据人事部《人事争议处理暂行规定》和《四川省人事争议处理办法》的规定，以当事人申请仲裁超过60日期限为由，做出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理；经审理，对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或其他正当理由的，人民法院应当依法驳回其诉讼请求。这种处理方式显然是源自劳动争议的相关规定。

　　笔者认为，劳动争议案件的处理模式（即《解释》第3条的规定）更为合理，为当事人提供了更充分的保障——仲裁机构对期限的认定不一定是正确的，是否超过了期限，应当由人民法院来做最终的认定。所以，对争议发生后超过60日才申请仲裁的事业单位人事争议案件，人民法院应当如何处理，是否当然地适用劳动争议案件的处理模式，应尽快通过司法解释加以明确。

　　（二）仲裁程序与诉讼程序街接中出现的问题同劳动争议案件一样，事业单位人事争议案件也要先经过仲裁程序才能进人诉讼程序，这一点上两类案件非常相似。劳动争议案件经过仲裁程序后，可能会有两种结果：仲裁机构做出不予受理通知书（决定书），或者仲裁裁决。无论哪种结果，当事人不服都可以起诉，法院都应受理。而事业单位人事争议案件经过仲裁程序后，如果仲裁机构作出不予受理通知书（决定书），当事人不服起诉，人民法院是否能够受理，却有截然相反的两种观点，其依据均是《规定》第2条，即当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　有观点认为，《规定》第2条只明确规定对仲裁裁决不服才可以起诉，并不包括仲裁机构做出不予受理通知、决定的情形；另一种观点却认为只要经过了仲裁程序人民法院就应当受理—与劳动争议案件的处理模式相同。由于对《规定》第2条的不同理解，导致各地法院，甚至同一法院的不同合议庭在裁判结果出现了非常大的差异。例如我院审结的43案中，有28案仲裁机构做出了不予受理通知书，其中22案的一审法官持第一种观点，认为原告的起诉不符合法定条件，据此裁定驳回了原告的起诉；但另外6案的一审法官却做出了实体判决，看来他们是持第二种观点的。进人二审程序后，虽然法官同样有两种观点，但最终的做法是统一在了第一种理解上，于是对6案做出了撤销一审判决、驳回原告起诉的裁定。其实，这6案的一审判决均驳回了原告的诉讼请求，因此二审虽然改为裁定驳回起诉，但在裁判结果上对当事人并无实质影响。即便如此，当事人仍表示非常不能接受，其经常提出的质疑就是：是否符合受理条件，法律规定是摆在那里的，各个法院的理解应该是一致的，既然不符合受理条件，一审法院就不应该立案，为什么直到二审才告知我们不符合受理条件，令我们白白浪费这么多时间、精力和金钱？

　　过去，对于仲裁机构作出不予受理通知、决定的劳动争议案件，人民法院也是不受理的。直到1999年最高人民法院以《全国民事案件审判质量工作座谈会纪要》明确：《劳动法》确立了受理劳动争议案件的一般原则，就是人民法院受理劳动争议案件，必须以劳动争议仲裁作为前置程序。对于未经实质的仲裁程序审理，人民法院是否应予受理的问题，尚无明确规定。为了使劳动争议能够及时有效得到解决，对于劳动争议仲裁委员会做出不予受理的通知或决定、裁决的，可视为劳动争议仲裁机构已对该劳动争议做出处理，当事人对该不予受理的通知不服，向人民法院起诉的，人民法院应予受理。《解释》第2条进一步明确：劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：1．属于劳动争议案件的，应当受理；2．虽不属于劳动争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法受理。

　　首先，《规定》第2条与《解释》第2条的表述并不一致，这是否意味着目前最高人民法院对事业单位人事争议的受案范围还有所限制？其次，事业单位人事争议案件，按照相关司法解释，在程序上适用《劳动法》，但不包括配套司法解释，因此，《解释》并不能当然地适用于事业单位人事争议案件中。根据上述两点，我们得出如下结论：事业单位人事争议案件并非只要经过仲裁程序人民法院就应该受理，只有在仲裁机构作出仲裁裁决后人民法院才受理。这种做法有些牵强，更多地是无奈之举——审理事业单位人事争议案件既缺乏程序规定，更缺乏实体规定，处理起来很是棘手，所以能不管就不管，这或多或少反映了一些法官的心理倾向。

　　不过，现实中的做法并不意味着我们认同其合理性。同劳动争议一样，仲裁程序是法院受理事业单位人事争议的前置程序，只要经过了仲裁程序，不论结果如何，均应赋予人民法院受理、审判的权利，这也更利于保护当事人的合法权益。目前这种只对不服实体裁决的案件人民法院方受理的情况，产生的社会效果是：只有经仲裁机构认定属于其受案范围且认定没有超过申诉期限的案件，人民法院才能受理。这令人民法院关于事业单位人事争议案件受案范围的规定（即“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”）变得几乎没有什么意义—仲裁机构实际担当了本应由人民法院行使的审查受案范围的职责，而且是按照仲裁机构的受案范围进行审核。而事实上，完全有可能在某项争议是否属于事业单位人事争议问题以及是否超过法定申诉期限问题上，仲裁机构与人民法院是有不同理解、不同判断的。令仲裁机构判断并将一部分案件排除出司法管辖、阻止诉讼程序的启动，有削弱、限制人民法院审判权之嫌，更严重限制了当事人得到司法救济的权利。

　　对前置程序的上述认识，在我院处理的贾某诉社科院A所人事争议一案中有所体现。贾某经A所同意后报考B所博士研究生并被录取，A所遂做出“关于同意贾某辞职的决定”，将其人事档案转出并停发工资及福利待遇，而贾某从未写过辞职申请。为此贾某申请仲裁，要求撤销“关于同意贾某辞职的决定”并要求A所支付拖欠、扣发的劳动报酬、福利待遇。仲裁机构撤销了A所“关于同意贾某辞职的决定”，但同时认为工资、福利待遇问题取决于贾某是否是在职研究生，而研究生招生问题不属于人事争议的受理范围，故不予处理。一审判决与仲裁裁决基本相同。我院审理时，合议度最初有意见认为，关于工资福利问题仲裁机构并未做出实体处理，所以法院不应处理这一问题。后来经反复研究达成共识：原则上仲裁程序只是诉讼的前置程序而已，只要经过了这个程序，法院就应当受理。虽然因目前相关司法解释语义不明，导致有些案件（如仲裁机构做出不予受理通知的案件）还不能受理，但具体到本案，仲裁机构做出的毕竟是仲裁裁决，所以人民法院就其他相关事宜进行实体处理完全符合相关司法解释的规定，因此应当受理并做出实体判决。

　　我们不妨参考一下外省市的做法。《四川省高级人民法院关于审理涉及事业单位人事争议案件有关问题的愈见》第5条规定：“人事争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于人事争议为由，做出了不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，向人民法院提起诉讼的，应当分别情况予以处理：（一）属于人事争议案件范围的，应当受理；（二）虽不属于人事争议案件范围，但属于人民法院主管的其他案件的，应当受理；（三）不属于人民法院主管案件范围的，不予受理”。《重庆市高级人民法院关于适用最高人民法院<关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定>的指导意见》第4条规定：“人事争议仲裁机构对当事人的申请做出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：（一）属于人事争议案件的，应当受理；（二）虽不属于人事争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法处理。”可以看到，上述规定其实是对《规定》第2条做了扩充解释，虽然效力如何很难说，但重要的是其内容确实更有利于操作，与劳动法律法规更为协调。

　　二、事业单位人，争议案件的诉讼主体问题

《规定》第3条确定了事业单位人事争议案件的诉讼主体—本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。

　　迄今为止，人事争议尚非严格的法律概念，人们一般将除劳动争议以外的国家机关、事业单位、社会团体等用人单位与其职工发生的争议统称为人事争议，这与长期以来的体制有关—同样是劳动者，一部分人归人事部管，另一部分人却归劳动部管。根据人事部《人事争议处理暂行条例》第2条，人事争议有：国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议；事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议；企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议；依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。因此，能够成为人事争议仲裁主体的并不限于事业单位与事业单位工作人员，还包括国家行政机关、企业、国家行政机关工作人员、企业管理人员与企业专业技术人员。然而，最高人民法院对人事争议的诉讼主体做了很大的限制—事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，也即诉讼主体仅限于“事业单位”与，“事业单位工作人员”，这就排除了企业、行政机关、社会团体等单位与其工作人员发生的争议。另外，民办非企业单位（如民办学校等）与其工作人员发生的争议，人民法院也不作为人事争议案件受理（但可能作为劳动争议案件处理，讨论中的《劳动合同法》对此有所涉及）。目前，我们判断一个单位是否是事业单位的依据是国务院《事业单位登记管理暂行条例》第2条、第3条：（事业单位）是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。但现实中还存在这样的情况：有的单位是一套人马，两块牌子，既是事业单位，又是企业；又比如随着事业单位改革的深入，将来可能一些民办机构将纳入到事业单位体系中，而原来有些事业单位会转制为企业，对这类情况又该如何处理？

　　这里试举李某、孙某诉北京河南大厦案（不在43案之列）为例。北京河南大厦具有全民所有制企业与事业单位的双重属性，既有企业法人营业执照，又有事业单位法人证书，孙某和李某以劳动争议为案由起诉。经审查，发现二人是经河南省人事厅招收的应届毕业生，是河南省人民政府驻北京办事处的国家事业编干部。所以合议庭认定二人与北京河南大厦之间不存在劳动关系，他们与单位之间的争议不是劳动争议，而应属于人事争议，据此裁定驳回了二人的起诉。

　　再谈谈什么样的个人能够成为事业单位人事争议案件的适格诉讼主体。事业单位工作人员中，有的是国家干部身份，有行政级别，有的没有干部身份，但签订了聘用合同，还有的签订了劳动合同。因此并非只要是事业单位职工与单位发生的争议就是人事争议，判断职工与事业单位之间是属于劳动关系还是人事关系，很难有一刀切的办法，要综合各种因素考虑。一般来说，签订劳动合同的按劳动争议处理，签订聘用合同的按人事争议处理。如果未签订合同，或者签订了其他名目的合同，则既有可能形成事实上的劳动关系，也有可能形成事实上的人事关系。由于历史原因，现有条件下有时很难区分个人与单位形成的到底是人事争议还是劳动争议，那么不妨把这个权利赋予当事人，看其选择哪种争议起诉。特别要注意的是，不要把两条路都堵死。

　　三、事业单位人，争议的受案范围问题

　　（一）依据。《规定》第3条确定了事业单位人事争议的受案范围—本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。

　　（二）存在问题。我们不妨与劳动争议的受案范围做个对比。《解释》规定：“劳动者与用人单位之间发生的下列纠纷，属于《劳动法》第2条规定的劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁委员会做出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理：（一）劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷；（二）劳动者与用人单位之间没有订立书面劳动合同，但已形成劳动关系后发生的纠纷；（三）劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。”此外，《企业劳动争议处理条例》第2条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内的企业与职工之间的下列劳动争议：（一）因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；（二）因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规64定发生的争议；（三）因履行劳动合同发生的争议；（四）法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。”第30条规定：“当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起15日内，可以向人民法院起诉。”实践中，凡属条例规定范围的劳动争议，人民法院是受理的。可以看到，劳动争议受案范围相对明确、宽泛得多。而事业单位职工与单位之间因工资、保险、福利、培训、劳动保护等问题发生的争议、没有签订聘用合同的事业单位职工与单位之间发生的争议是否属于法院受案范围，未予明确。什么才是因辞职、辞退和履行聘用合同而发生的争议，也不甚明了。

　　有观点认为应当严格地掌握受案范围，只要不是因辞职、辞退、履行聘用合同而产生的争议一概不管。其实，因辞职、辞退、履行聘用合同而产生的争议，也几乎不可避免地会涉及工资、保险、福利等问题。如果聘用合同中有这方面的约定，自然可以依据合同条款来确定双方的权利义务，受理此类案件顺理成章；但如果未签订过聘用合同，或者聘用合同中没有这方面的约定，或者聘用合同中的约定不明确，如何处理就很成问题——如果以不属于法院受案范围为由不予处理，从目前的规定看似乎并不违法，甚至是合法的，但显然不合理，也难以让人信服，更重要的是，这里有一个价值取向问题——不予处理意味着鼓励用人单位不与职工签订聘用合同，即使签，也要尽量回避义务问题、责任问题，这显然不是大家愿意看到的结果。但如果处理，又存在着法律依据问题。

　　还有观点认为，“应扩大人事争议处理受案范围的内容和类别”，“应考虑把工资、社会保险、集体福利、在职培训、工作时间和休假、女职工特殊劳动保护、惩戒等方面发生的争议纳入人事争议仲裁和诉讼的受案范围，力争使绝大部分的人事争议都可以通过法制轨道获得解决。在当前相关立法未臻完善的情形下，比较适宜的做法是对《司法解释》中的‘履行聘用合同所发生的争议’一词进行‘扩张解释’，使其涵盖双方当事人在履行聘用合同过程中发生的工资、社会保险、纪律惩戒等前述其他的纠纷类型，从而使这些人事争议能进人诉讼程序处理。”[1]笔者认为，不一定要扩大受案范围，因为有些争议即使由人民法院处理，效果也未必好，毕竟司法不是万能的，更为切实可行是做法是通过司法解释对受案范围予以进一步明确。

　　（三）结合事业单位人事制度改革的进程思考受案范围问题。了解事业单位人事制度改革的进程，或许有助于我们理解事业单位人事争议受案范围相关规定的含义。事业单位人事争议能够进入仲裁以至诉讼程序，与事业单位人事制度改革的进程密切相联系。过去，对于事业单位的人事管理与党政机关工作人员的管理方式相同，按行政级别确定待遇。2000年8月，中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》拉开了事业单位人事制度改革的序幕。该意见指出：所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。建立解聘辞聘制度。随后人事部于2002年7月3日提出《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，指出：事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。对事业单位领导人员的任用，根据干部人事，理权限和规定的程序，可以采用招聘或者任命等形式。

　　参考上述文件，我们的理解是，随事业单位人事制度的改革引入了聘用制，通过聘用合同来规范单位与职工之间的权利义务，正是这种改革，使事业单位的人事关系更加接近于劳动关系，使事业单位人事争议基本具备了获得司法救济的条件。但尚未进行改革的方面，以及改革方向尚不确定的方面，人民法院还很难全部予以处理。目前法院能够受理的仅仅是两种争议：因履行聘用合同而发生的争议以及因辞职、辞退引发的争议。一方面，聘用合同对双方权利义务做了约定，法院有条件、有依据去处理；另一方面，因辞职、辞退引发的争议对当事人利益的影响巨大，且基本具备受理的条件，因此这类争议也属于受理范围。至于其他的争议，比如单纯就考核问题、职级晋升问题、退休问题、内退问题、住房公积金发放问题等等提起诉讼，人民法院是不会受理的。

　　笔者曾就这方面的问题咨询人事部，他们的观点是：履行聘用合同时所涉及的奖励、职称、职务、职级是纯粹的单位管理，不应成为司法调整的对象，司法也调整不了，而且会使单位的用人自主权受到牵制；工资、福利、保险、工伤、聘用关系的解除等方面司法应当介入；至于考核问题，一般来说司法不应介入，但如果因考核引发辞退、降薪，另当别论。上述观点可以供我们参考。

　　另外，在司法实践中，对“辞职、辞退”应做广义的理解。人事制度改革尚处于摸索实践中，尚无较高层次的法律文件可以适用，因此许多事业单位在与职工终止人事关系时不一定采用辞退形式，而是采用开除、除名、按自动离职处理等形式，后果与辞退并无本质差异，但对个人一方的利益会有非常巨大的影响，如果严格按“辞职、辞退”来审核受案范围，并不现实，也不合理。

　　（四）建议。综上笔者建议，最高人民法院应当尽快对事业单位人事争议的受案范围做进一步的明确，既应明确哪些争议应当受理，又应将一些不宜或者暂时不宜由人民法院受理的争议明文予以排除，这样更有利于执法统一。

　　四、实体法适用方面的问题

　　（一）法函（2004）30号的规定及对该规定的理解

　　法函（2004）30号指出：人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定。实际上，人事方面并无“法律”层面的规定。虽然法函（2004）30号还称“涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定”，但什么属于涉及劳动权利的内容，不甚明了。至于能否将“人事方面的法律规定”理解为人事方面的行政法规、行政规章、其他规范性文件，也有不同看法。总之，当前事业单位人事争议案件的审理处于严重无法可依状态，只能是摸着石头过河。

　　（二）现有的实体规范性文件以及法律适用上的障碍

　　目前，规范事业单位人事关系（聘用关系）的效力相对较高的规范性文件有：《国务院办公厅转发人事部<关于在事业单位试行人员聘用制度意见>的通知》、《人事部关于印发<事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释>的通知》、《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》、人事部、财政部、国家计委《关于印发（机关、事业单位工作人员正常晋升工资档次办法>的通知》、人事部《关于印发<全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定>的通知》、人事部关于执行《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》、人事部《关于印发<全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定>的通知》、人事部《关于印发<事业单位工作人员考核暂行规定）的通知》。上述规范性文件在法律渊源上基本可以归类于国务院部门规章，此外各级人事厅、局也制定了数最众多的规范性文件，相互之间不乏矛盾之处，更重要的是，这些文件效力均较低，很难作为判案依据。实体法的严重缺乏给人民法院审理事业单位人事争议案件带来了极大的困扰，这种状况必须尽快改变。

　　五、裁判与执行问题

　　人民法院审理民事案件，做出判决前肯定会考虑其可执行性。事业单位人事争议案件不仅仅涉及确认之诉、变更之诉，还不可避免地面临大量给付之诉。如前所述，人民法院有权受理辞职、辞退争议，但很多案件的当事人都是多年以前被辞退或按自动离职处理的，多年来单位没有向其发放工资、福利待遇，即使是近期发生的争议，从争议发生到仲裁，再经过一审，最后到二审，必定也经历了相当漫长的时间。一旦辞退、按自动离职处理等行为被确认为无效，也即双方之间的人事关系被认定为存续（恢复），工资、福利待遇的补发问题就无法回避了。再以贾某诉A所人事争议一案为例，二审审理中，合议庭一致同意原判关于撤销A所“关于同意贾某辞职的决定”的处理，但对工资、福利待遇问题是否应该一并处理，也曾发生争论。后经讨论，大家认为还是应当将这些与辞职密切相关的问题一并予以解决。但有很多具体问题颇令大家挠头——工资、福利待遇补发要涉及晋升工资档次的问题。不同于企业工人工资，事业单位工作人员存在晋升工资档次和随国家普调而增加工资问题、发放年终双薪的问题，而是否晋升、是否发放双薪，都与年度考核相关联。职工一旦被辞退，就不可能参加年度考核，所以当单位的处理决定被撤销后，人民法院是否要考虑当事人的工资晋升问题？如何确定当事人的工资应否晋升？晋升后的标准是什么？晋升、普遍所涉及的工资计算问题也较为复杂，简直是法官不可能完成的任务。贾某一案，根据具体案情，合议庭在判令A所补发贾某工资时，仅考虑了工资普调因素。好在A所比较配合，提交了普调后的工资标准，贾某也没有提异议，因此比较顺利地解决了问题。但是恐怕不是每个用人单位都会如此配合法院工作。如何确定工资标准，这是实践中肯定会遇到的问题。其实这个案子在讨论时还有另外一种意见，就是仅判贾某补发贾某工资，做一个原则性的判决，不提具体的标准、数额，把这些问题留待执行阶段解决。但最终觉得执行时仍然会出现问题，因而放弃了这个方案。

　　再有就是个人要求补发防暑降温费、过节费、供暖费等，这些款项的性质是什么？人民法院是否能够支持？支持与不支持的理由各是什么？这些都有待相关部门做出更加明确的规定，另外，关于住房公积金、住房补贴这类福利待遇，人民法院是否要处理？现在没有明文规定说人民法院对这些问题不予处理。处理起来又没有标准——事业单位的住房公积金、住房补贴是参照国家机关的标准，各单位根据自身情况决定，各单位有自主权，有自己的文件，但法院不能强制用人单位提供。在用人单位不提供的情况下，能否参照国家机关的标准确定？但住房公积金的数额涉及单位的工资总额，如果法院拿不到这个工资总额，还是无法确定。还以贾某一案为例，A所的住房公积金和住房补贴帐户是由中央国家机关住房资金管理中心管理的，但经向该中心咨询，其表示该中心只管帐号，不负责数额的核定。所以，劳动争议案件中处理社会保险缴纳问题时采用的判由社保机构核定具体缴存数额的做法，还不能移植到住房公积金、住房补贴的缴存上。

　　最后是执行问题。相当一部分事业单位工资由国家划拨，单位本身并无自主权。已经扣发的工资、已经解聘的人员，如何补发工资，钱从哪里来？编制没有了，怎么恢复聘用关系？人民法院不大可能对此进行强制执行。另外，事业单位人事制度改革尚在探索过程中，事业单位职工参加社会保险（养老、医疗、失业与工伤）虽然是一个大趋势，但毕竟还刚刚开始，并没有强制性的规定，实践中各地做法也不相同。特别是在养老保险方面，由于事业单位职工尚未参加养老保险，一旦人民法院判决解除职工与单位之间的聘用关系，就愈味着把职工推向了社会，其保险问题如何解决？这对他将来退休后的生计将会有重大影响。这个问题也许只是过渡时期的暂时问题，但如果现在没有解决途径，也会影响到社会稳定，应当引起重视。

　　（作者单位：北京市第二中级人民法院）
　　【注释】
[1]许建宇：“我国人事争议处理受案范围的再调整——兼论人事争议与劳动争议的合理定位与分工”，载《法律适用》2005年第9期。