《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《条例》)于今年3月21日由国务院颁布，并将于7月1日起正式实施。《条例》适应社会生活中出现的新情况，根据道路交通安全法和保险法的相关规定，初步构建起我国强制责任保险制度的基本框架。这对于司法机关处理交通事故保险责任纠纷、保障受害人利益、促进保险市场健康协调发展，无疑有着积极的意义。然而，由于强制责任保险制度在我国产生的时间不长，研究不够深入，立法中存在一些尚待完善之处。笔者根据责任保险的基本原理，结合司法实践中的具体情况，并参考相关国家的立法，对《条例》规定的主要内容进行分析，在此基础上提出相应的对策建议。
　　一、《条例》的基本结构和主要内容


　　(一)主要内容

　　《条例》分总则、投保、赔偿、罚则和附则共5章46条，主要内容为：

　　1.强制保险的定性。

　　《条例》第三条规定：“本条例所称机动车交通事故责任强制保险，是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。”由此可见，《条例》规定的机动车交通事故责任强制保险首先是责任保险，而非无过失保险。《条例》的着眼点首先在于保障受害人的利益，而非被保险人。其次，该保险属于强制性保险，而非任意性的商业保险。强制责任保险属于法定保险，不仅强制缔约、强制规定法定责任限额，而且限制强制责任保险经营者的盈利水平及对强制保险合同的解除或终止，这与建立在自愿基础上的商业保险有明显不同。第三，与社会保险相比较，强制责任保险在强制性、公益性等方面与社会保险有相似之处，但在保费负担、保险实施方面与社会保险有一定区别。即社会保险费由国家、企业、个人三方负担，强制责任保险的保费仅仅由投保人负担，国家基本上不给予财政方面的支持，一般只在税收方面给予一定的优惠，事故受害人也不承担保险费；强制责任保险一般与侵权责任机制并存，而在社会保险制度下，不存在侵权机制；社会保险一般由政府运营，而强制责任保险主要还是由专业的保险公司经营。因此，强制责任保险不属于社会保险的范畴。不过，强制责任保险的目的在于推行社会公共政策，侧重保护不特定的交通事故受害人的利益，因此属于半社会保险性质的政策性保险。第四，《条例》虽然没有采用保险法和道路交通安全法中“第三者”的称谓，但在内容上与我国保险实践中的第三者并无不同，本车人员被排除在强制保险保障的范围之外。

　　2.投保、承保与保险合同效力的维持。

　　根据《条例》，强制责任保险的投保义务人为机动车的所有人或管理人，承保人为经保监会批准的中资保险公司。保险条款全国统一，费率在基础保险费率基础上根据交通违法和交通事故的发生等情况上下浮动。投保人投保时，应当向保险公司如实告知机动车的种类、牌照号码、使用性质和机动车所有人或者管理人的姓名(名称)、性别等重要事项。强制责任保险合同不得协议解除。除投保人未履行如实告知义务外，保险公司不得解除保险合同，投保人解除保险合同也仅限于《条例》明确规定的情形。

　　3.保险赔偿和救助基金。

　　《条例》从责任保险原理出发，规定保险赔偿的请求权人为被保险人，保险公司仅在死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额、财产损失赔偿限额以及被保险人在道路交通事故中无责任的赔偿限额之内承担保险赔偿责任。同时，保险公司在受害人故意造成交通事故时免责，在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒、被保险机动车被盗抢期间肇事以及被保险人故意制造道路交通事故等情形，保险公司仅承担责任限额范围内抢救费用的垫付责任。此外，对于保险赔偿金，保险公司有权选择向被保险人或受害人支付。

　　保险救助基金的功能在于，在抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额、肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险、机动车肇事后逃逸等情形下承担受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的先行垫付责任。

　　(二)值得肯定的制度设计{1}

　　从立法层级来看，《条例》属于道路交通安全法的下位法。道路交通安全法第十七条明确规定我国实行机动车第三者责任强制责任保险制度，第七十六条规定交通事故受害人强制责任限额内的损害不问加害人的过错直接由保险公司承担，对于超过责任限额的部分，则根据民法上的侵权责任机制予以分散。与道路交通安全法相比，《条例》更倾向于通过强制责任保险的思路保障交通事故受害人的利益。

　　1.完全回归责任保险模式。

　　从世界范围来看，机动车强制保险的模式主要有强制责任保险和无过失保险。从《条例》的具体规定来看，立法精神完全回归于责任保险模式，对保险公司的抗辩事由进行严格的限定，而不像无过失保险制度那样不问过错即由保险公司直接向受害人给付赔偿。《条例》仅赋予保险公司在受害人及被保险人故意造成交通事故、驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒等情形下的抗辩权利。

　　2.保险赔偿责任限额的分类规定。

　　世界各国、各地区机动车强制保险立法在强制保险保障的程度方面是有差别的，如北欧一些国家在强制保险之初就实行充分保障；法国、德国等欧洲国家早期的强制保险保障水平比较低，但后来不仅将乘客、财产损害纳入了强制保险保障的范围，而且大幅提高了强制保险的保障额度，从而接近了充分保障；加拿大魁北克的纯粹无过失保险机制以人身损害为保障限度，但其不仅补偿一定限额的精神损害，而且对于收入损失、被抚养人等的补偿标准也是比较高的；美国各州实行的无过失保险和强制责任保险主要以基本保障为限；日本的汽车强制保险立法依然以人身损害保障为限，财产损失未纳入。

道路交通安全法第七十六条设计了责任限额之内的强制保险与限额之外的任意保险制度，因此强制保险不可能对受害人实行充分保障，而只能是基本保障。《条例》在道路交通安全法规定的制度框架内，结合中国的国情，根据损害救济的急迫程度规定了不同种类的责任限额。这不仅符合各国、各地区人身损害与财产损害赔偿在强制保险保障方面差别待遇的立法趋势，而且符合中国国情。在中国交通事故数量较多、社会保障制度尚不够完善、受害人自我恢复能力不高、加害人赔偿能力不足、保险公司承受能力不强的现实情况下，强制保险制度最为主要的使命应当是交通事故受害人抢救费用、医疗费用及受害人、被抚养人基本生活的保障，而非精神损害、财产损害等的保障。《条例》不同种类赔偿限额的设计将为受害人基本保障的实现奠定基础。

　　3.受害人抢救费用的充分保障。

　　《条例》第三十一条规定：“因抢救受伤人员需要保险公司支付或者垫付抢救费用的，保险公司在接到公安机关交通管理部门通知后，经核对应当及时向医疗机构支付或者垫付抢救费用。因抢救受伤人员需要救助基金管理机构垫付抢救费用的，救助基金管理机构在接到公安机关交通管理部门通知后，经核对应当及时向医疗机构垫付抢救费用。”根据该条规定，绝大多数的机动车受害人可以通过强制保险获得抢救费用的保障。这在我国医疗卫生保障体系尚不健全的现实情况下有着积极的意义。

　　4.在确定保险费率上以保险公司不盈不亏为原则。

　　机动车强制保险在性质上虽然不属于社会保险，但与商业保险也有很大不同，而是属于一种政策性保险。制度价值在于为受害人提供保护，因此，各国、各地区立法一般限制保险公司通过强制保险获取利润。《条例》也体现了这一精神，第六条“保监会按照机动车交通事故责任强制保险业务总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率”的规定不仅符合强制保险原理，而且对于提高机动车的承保面、保护受害人具有重要意义。

　　二、《条例》实施后需要探讨的问题

　　(一)强制责任保险限额范围内侵权责任的补位

　　《条例》已经完全回归了责任保险模式，而责任保险是以侵权责任为基础的。然而，无论是道路交通安全法，还是《条例》，都没有规定强制责任保险赖以依存的强制责任限额范围内加害人的侵权责任。这是一个《条例》实施后首先将要面对的问题。根据《条例》的规定，被保险机动车发生道路交通事故的，只有被保险人有权向保险公司申请赔偿保险金。保险公司既可以向被保险人给付赔偿，也可以向受害人给付赔偿。受害人并没有直接向保险公司请求赔偿的权利，因此，如果保险公司不向受害人支付保险赔偿，受害人只能向被保险人请求赔偿。不仅如此，《条例》第二十二条规定，在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒、被保险机动车被盗抢期间肇事以及被保险人故意制造道路交通事故等情形中，保险公司仅仅在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，抢救费用之外的其他人身损害和财产损害，受害人只能向加害人请求赔偿。而在未保险机动车肇事及机动车肇事后逃逸的情形中，社会救助基金仅仅垫付受害人的抢救费用和丧葬费用，其他损失受害人只能向加害人请求赔偿。最后，《条例》赋予了保险公司和救助基金在一些特殊情形向责任人的追偿权利，诸如翻车等单车事故的车上人员并未纳入《条例》的保障范围。无论是受害人的侵权赔偿，还是保险公司和救助基金的追偿，以及车上乘客的侵权赔偿，{2}都应当有请求权基础，然而这一基础在道路交通安全法和《条例》中均未规定。

　　对于这一问题，笔者认为，可将民法通则补位适用解决，或者将道路交通安全法第七十六条关于强制保险责任限额范围外的侵权责任规定类推适用于强制责任限额范围内。根据法理，民法通则作为民事基本法律，在道路交通安全法和《条例》没有规定时应当适用。

　　(二)受害人赔偿的保障

　　机动车强制责任保险制度的宗旨是保护受害人，实现这一目的的制度保障主要是受害人有权向保险公司直接请求赔偿及严格限制保险公司对于受害人请求权的抗辩事由。《条例》并没有赋予受害人向保险公司的直接赔偿请求权，而是赋予保险公司向被保险人或向受害人赔偿保险金的选择请求权。因此，除了受害人的抢救费用外，如果不对保险人向被保险人支付保险赔偿进行限制，将会严重损害《条例》本身保障受害人的制度价值。例如，如果允许被保险人在向受害人实际支付损害赔偿之前即可向保险公司获得保险金赔偿，则即使受害人最终获得针对加害人的胜诉判决，也很难保证最终能够实际获得赔偿。因此，为了贯彻《条例》的立法宗旨，建议保监会在审批保险条款时，明确要求保险条款中规定“保险公司向被保险人支付保险赔偿以被保险人向受害人实际支付损害赔偿为限”，并且规定保险公司支付保险赔偿的时限。

　　(三)肇事逃逸情形下受害人的保障需进一步明确规定

　　《条例》第二十四条的规定将机动车肇事后逃逸作为救助基金承担垫付责任的情形之一。然而，何为肇事后逃逸？《条例》和道路交通安全法均未规定。《交通事故处理程序规定》第九十四条规定：“交通肇事逃逸，是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离交通事故现场的行为。”如果《条例》实施后，依然以上述规定为根据判断肇事逃逸的话，将会导致一些不合理的结果。因为，不仅遗弃车辆的情形下该机动车是否投保强制责任保险很容易查明，而且即使驾驶车辆逃离现场，也有可能查明机动车的强制保险状况，如自首或被捉拿归案的情形。问题在于，在上述情形中，如果机动车已经投保强制责任保险，则究竟应由保险公司承担赔偿责任还是由救助基金垫付抢救费用？从理论上讲，既然机动车已经投保强制责任保险，而且保险公司没有免责事由，就应当由保险公司承担给付保险赔偿金的责任。但是，从《条例》的规定看，此时应当由救助基金垫付抢救费用。由于保险公司是否承担赔偿责任不仅影响到保险公司和救助基金的利益，而且影响受害人利益，因此，应当规定只有在肇事逃逸且投保人不明时救助基金方应承担垫付责任。对于虽属肇事逃逸，但投保人明确的，应当由保险公司承担保险赔偿责任。

　　(四)过渡时期机动车交通事故案件的审理

　　在《条例》颁布之前，司法实践中对于根据地方性法规等强制实施的第三者责任保险究竟是否为道路交通安全法规定意义上的强制保险争论很大。从《条例》第四十五条的规定来看，已经明确承认《条例》实施前已经投保的机动车第三者责任保险为商业性保险，而非强制性保险。但是，如果将现行机动车第三者责任保险完全视为商业保险，并按照保险合同的约定承担赔偿责任，可能对于被保险人和受害人并不公平。事实上，现行的机动车第三者责任保险为以强制手段推行的商业保险，其特点是高保费、低保障。无论对道路交通安全法第七十六条强制责任限额范围内损害的侵权责任如何填补，加害人都要承担比较严格的侵权责任，而这必然导致投保人的相当部分责任负担无法经由责任保险予以分散，对于投保人并不公平。其次，不仅《条例》的实施尚有数月，而且即使实施后，由于其第四十五条规定了一定的过渡期限，即“机动车所有人、管理人自本条例施行之日起3个月内投保机动车交通事故责任强制保险；本条例施行前已经投保商业性机动车第三者责任保险的，保险期满，应当投保机动车交通事故责任强制保险”，因此，对现行机动车第三者责任保险仍需谨慎对待。如果在整个过渡期限内将现行第三者责任保险均视为商业险，将对于受害人的救济十分不利。因此，比较合理的做法应当是从强制责任保险原理和公平原则出发，在给受害人提供基本保障的范围内，参照《条例》的相关规定，让保险公司承担一定限额范围内的赔偿责任，而超出基本保障范围的部分，按照保险合同的约定处理。

　　(作者单位：国家行政学院法学部
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