论支付令异议之规定所存在的缺陷及其补正

公正、效率和效益是现代法律制度共同追求的价值目标，支付令当然也不例外。支付令是人民法院应债权人的申请作出的要求债务人向债权人给付一定的金钱或有价证券的一种命令。债务人在法定期间内没有提出异议，支付令就生效，债权人可申请人民法院强制执行；反之，债务人在法定期间内提出书面异议，支付令则失效，债权人丧失了催促偿付和申请强制执行的权利，同时，债权人只是被告知可以另行起诉。当我们用公正、效率和效益这三个基本价值目标来衡量支付令异议的时候，它的弊端显而易见，尤其是支付令异议之规定所存在的问题，更是不容忽视。

　　一、支付令异议规定所存在的缺陷

　　1．异议“失控”，难以杜绝异议权滥用，也就难以杜绝“无理异议”，乃“无须审查”的结果。

　　支付令的一个重要特征在于平等性，一方面赋予申请人有请求债务人给付金钱、有价证券的权利，即债权人申请人民法院作出要求债务人向其给付金钱、有价证券的命令；另一方面赋予债务人有抵御不正当支付令的权利，即提出异议，使支付令丧失催促支付强制执行的效力。实体利益上的对抗性，决定了诉讼权利的平等性，赋予了各自足以保护其合法权益的机会。因此，保护双方当事人的合法权益，乃是支付令（督促程序）体现公正原则的真正含义之所在。

　　为了防止债权人滥发支付令，在支付令申请审查方面，规定了严格的审查内容和审查程序。（1）接受申请支付令前的审查（指立案前这一阶段）。一查形式要件，申请是否符合格式要求，诸如有没有写明债权人及债务人基本概况、请求给付的种类、数量以及依据的事实、证据等等。二查实质要件，包括三个方面，一是债权人与债务人之间有没有其他债务纠纷，就是说不仅排斥了债权人与债务人之间有对等给付的义务，而且还排斥了债权人对债务人有其他债务纠纷的存在；二是支付令除不能用公告送达方式外，用其他方式能够直接送达债务人的；三是请求给付的内容必须是金钱或有价证券。支付令申请只有在符合上述形式要件和实质要件时，才能立案受理。否则，不予受理。（2）受理支付令申请后的审查（指立案后这一阶段），是法院作出支付令之前至关重要的一个环节，主要是实质审查，审查债权人主张的事实、提供的证据是否明确、合法，既是审查的根本目的，又是作出支付令的法定条件。可见，对申请支付令所要求具备的条件是相当严格的。

　　然而，如何防止债务人滥用异议权，却缺乏具体的规定。表现为：在支付令异议审查方面，远没有受理申请支付令前、后的一套严格的审查程序，而且在司法实践中普遍做法是不查实质要件，只查形式要件，即查在法定期间内有无书面提出异议。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》所作的司法解释中也是这样规定的：“债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。”当然，债务人享有抗辩权，但抗辩成立与否应经过一定的程序予以确认。可是由于目前片面强调了“无须审查”，即不用审查，不必审查，不管三七二十一，也就是不管是有理异议还是无理异议，其后果都是导致支付令失效，无形之中扩大了异议的作用，“无理异议”正好趁机而入。相反，经过申请受理前和申请受理后严格审查之后才作出的支付令，债务人却能在不提供任何证据的情况下，仅凭其在法定期间内书面提出异议，不问其有无理由，致使支付令失效，这同“谁主张、谁举证”的原则也是格格不入的。而且，从二者的比较中可以看出，债权人和债务人在承担义务上的不平等，即债权人行使申请支付令权利的同时必须承担举证的义务，而债务人行使支付令异议权利的同时倒可不附任何理由、不负任何举证的义务。债权人和债务人享有权利与承担义务的不一致，是不符合我国立法精神的。如前所述，支付令的公正性就在于保护双方当事人的合法权益，而如今支付令的法律效力（生效）完全听凭、取决于债务人的态度，显然是不利于制约债权人的合法权益的，也是有失公正的。因此，债务人提出异议，不论有无理由，一概作为异议成立，终结督促程序，这不利于保护债务人滥用异议权，不利于制约“无理异议”，也就难以杜绝有些债务人出于某种原因故意拖延履行而提出异议，以排除支付令的法律效力。如果任此以往，那么，在今后的司法实践中，适用督促程序的“路”将会越来越窄，导致功能萎缩，与立法本意大相径庭。

　　2．“另行起诉”，既不符合效率、效益价值目标，也不符合诉讼经济原则。

　　“诉讼在一定意义上也可以被视为一种受制于投入产出规律的经济行为。从微观上看，诉讼过程中各主体所作出的财力、物力和人力的耗费同主体从诉讼裁决结果中所获得的收益之间的比值关系，制约甚至决定着主体的行为选择。在宏观层次上，诉讼耗费与诉讼效益之间的关系体现和反映着诉讼的基本价值。因此，降低诉讼成本，提高诉讼效益，是完善诉讼机制的基本措施。”①简单地说，诉讼效益的内涵就是指投入最小的司法资源取得最大的收益；而诉讼效率则是指用最短的时间迅速解决纠纷，使处在诉讼中的人、财、物得以尽快地解脱。

　　就“另行起诉”而言，既不符合效率、效益价值目标，也不符合诉讼经济原则。在我国债务案件逐年大幅度上升，仅次于婚姻案件，居第二位。“千年不赖，万年不还”，一些债务人对自己应承担的民事责任并非有异议，而是能拖则拖，久拖不还。以一般的民事诉讼程序，是不能使债权人本身无争议的给付债务的请求很快通过强制执行手段实现债权。于是，为适应经济发展需要，尽快清偿债权债务关系，加快资金流转，督促程序便应运而生了。其意义就在于使那些债权债务关系明确，双方没有争议的案件，不经开庭审理，仅以债权人的主张为基础，尽快清偿债务。它的最大特点在于简便、迅速、及时。而“另行起诉”，债权人不仅未能如期实现债权，而且还得造成诉讼成本的增加。因为长时间的使人、财物停滞在诉讼之中，会造成人员精力耗费，财产流转凝固，损失增大。所以“另行起诉”越多，效率越低，效益越差，同督促程序简便、快捷的立法宗旨是不相吻合的。如上海市法院系统支付令案件受理费每起100元，债务人提出异议的，案件受理费100元就由债权人负担；即使是无理异议，案件受理费100元还得由债权人负担。况且，按现行做法，债权人另行起诉，即使官司打赢后，支付令的案件受理费仍是由其自行负担，债务人是不负担这笔费用的。因此，一旦异议成立终结督促程序后，不是直接转入审判程序，这无论从价值工程理论来说，还是从诉讼经济原则来看，都是不适当的。

　　二、支付令异议之规定的补正

　　衡量、评判一个诉讼程序的好坏，关键在于看公正、效率和效益三个基本目标在这个诉讼程序中能否得到有机的统一。综观督促程序，债务人提出异议，意味着终结督促程序，由于终结督促程序之后没有直接进入审判程序，而是可以起诉，造成此时办案效率低，诉讼成本高。从立法上看，主要在法律结构上终结督促程序之后与进入审判程序缺乏内在联系，缺乏衔接。因此，有必要采取适当补正措施，改进和完善督促程序。

　　1．按照“谁主张，谁举证”的原则，要求债务人提供证据对异议进行审查判断。

　　“谁主张，谁举证”的原则，贯穿于整个民事诉讼全过程，当然包括督促程序在内。债务人提出异议，可以是程序问题，也可以是实体问题，还可以是某个问题或某个部分以及整个支付令，但应就债权人谈及的债权债务，提出与债权人不同的事实和根据，或提供与债权人有其他债务纠纷的证据，或指出支付令程序违法、实体违法现象等等。人民法院对异议进行必要的审查，着重审查债务人提出异议时所提供的证据，看其提供的证据是否确实充分，即提供的证据是否能够否定债权人的请求；是否能够抵消债权人的请求；是否能够证明要求其给付的数额确有差错。如果能够否定债权人的请求或者抵消债权人的请求或者能够证明要求其给付的数额确有差错的，作异议成立终结督促程序处理；反之，则作异议不成立驳回债务人异议之处理。此外，如果债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力的，则也作异议不成立驳回债务人异议处理。据此，建议最高司法机关对《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第221条做适当修改，将“人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序”，修改为“人民法院必须审查异议是否有理由，针对不同情况，予以分别处理。异议成立的，终结督促程序；异议不成立的，驳回债务人的异议”。

　　应当值得注意的是，在督促程序中，法院对债务人提供的关于支付令异议的证据只是进行表面审查，只要债务人的证据在表面上能够推翻支付令成立要件中的任何一项，督促程序即应终结。在此，法院无需全面审查证据的关联性、真实性和可采性，特别是真实性。因为，法院要求债务人在此提供证据的目的是要解决异议是否成立的问题，而非债的权利义务的内容。虽然债务人的异议以及证据必定会涉及权利义务的实质内容，但审查的重点不在此处，亦即程序事实是此证据的证明对象，这与其他诉讼程序中的证据审查是不同的。所以如此的另一原因是，在督促程序终结后转入一审程序时，可以避免产生重复同一审查证据的活动的累赘。

　　2．确认申请支付令的行为是准起诉行为。

　　债权人的支付令申请书是引起诉讼程序开始的缘由，由此进入督促程序。《法学词典》关于诉讼的释义是：狭义的始于起诉，终于判决；广义的包括执行。诉讼程序则是指解决案件的活动过程，一般有起诉、审判、执行三个基本阶段。对照督促程序，债权人申请支付令，要向法院递交申请书，申请书须载明债权人和债务人、请求给付的标的名称、数量及根据的事实、理由、证据等等，这跟当事人起诉状的要求基本上差不多。可以说，申请书和起诉状的功能作用是一样的，同是引起诉讼程序开始的缘由。换句话说，诉讼程序的开始缘于申请书或起诉状，由于其特点不一，才分别进入了相应的程序之中，诸如简易程序、普通程序、特别程序、督促程序、公示催告程序等。因此，从受理债权人支付令申请书后，就开始进入了诉讼程序。具体地说，进入了一个简单易行的程序—督促程序，民事诉讼法对督促程序是这么规定的：债权人请求债务人给付金钱、有价证券符合条件的，可以向有管辖权的人民法院申请支付令；人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当发出支付令，债务人收到支付令后在法定期间内既不提出异议，又不履行义务的，债权人可以向人民法院申请执行。从中表明了督促程序只具有诉讼程序中的申请（视等同于起诉阶段）和执行两个基本阶段，省去了开庭审理、法庭辩论、公开宣判这个阶段，使督促程序变得更加简便。由此不难理解，支付令的申请行为可视为准起诉的行为。

　　3．异议成立终结督促程序后，法院可依照职权将案件转入审判程序进行审理。

　　以法国、日本为代表的传统的督促程序，将债权人申请支付令的行为视为向法院提起诉讼，在债务人提出异议后，结束督促程序而转为通常诉讼程序。我国可以参照、借鉴国外的做法，在债务人提出异议后，将债权人申请支付令的行为视为起诉行为，同设置督促程序所追求的迅速、简捷的诉讼宗旨是一致的，也是符合诉讼经济原则的。这有利于缩短诉讼时间，简化诉讼手续，减少债权人重复申请、法院重新审查立案等环节；也有利于降低诉讼成本，减少诉讼过程中各主体所作出的财力、物力、人力的耗费；更有利于人民法院提高办案效率，注重诉讼效益。再说，债权人申请支付令的行为，表明其同债务人的纠纷，愿意通过法院解决。所以，在债务人异议成立后，法院完全可以省去复杂的程序，依照职能，将终结后的督促程序直接转入审判程度，或按简易程序或按普通程序进行审理。

　　4．对民事诉讼法第192条内容的修改设想。

　　在确认支付令的行为是起诉行为的前提下，必须解决与之相矛盾的“支付令自行失效”的问题。因为一旦失效，法律就不可能也不允许将失效的申请行为再赋予具有起诉行为的效力，解决的办法就是不要提及“失效”，删去“支付令自行失效”的字样即可。同时，因在异议成立终结督促程序后，法院依照职权将案件转入审判程序进行审理，不再是“另行起诉”，对原规定内容也就有必要进行修改。笔者设想，将民事诉讼法第192条“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉”，修改为：“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查异议成立的，应当裁定终结督促程序，并依照职权将案件转入审判程序进行审理。异议不成立的，驳回债务人的异议”。

　　5．关于转入审判程序后应注意的几个问题。

　　（1）案号、审限。终结督促程序后而转入审判程序的案件，实质上进入了一审程序。案号，也就要由原来的督促程序中所编的字号调整为一审程序中的字号，经济庭审理的用经字案号，民庭审理的用民字案号。审限，从转入审判程序之日起计算，因为这个时候方才进入了一审程序，民事诉讼法对一审的简易程序、普通程序的审限分别作了相应的规定，应严格按此执行。

　　（2）案件受理费的收取。终结督促程序后转入审判程序进行审理的，案件受理费可按财产案件分级递进收取费用。同时，已收的支付令案件受理费可带到审判程序中，作为债权人抵充审判程序中应预缴案件受理费的一部分。然后，在案件审结时，案件受理费按照“谁败诉，谁负担”的精神予以处理。这样，在一定程度上可以作为制约债权人滥用支付令或债务人滥用异议权的有效手段。
　　【注释】
[1]顾培东：《效益：当代法律的一个基本价值目标》，载《中国法学》1992年第3期。