环境污染公益诉讼法律探析

【摘要】内容摘要：环境污染已成为影响经济和社会发展的热点和难点问题。由于我国环境污染立法的滞后，司法资源很难为环境保护提供有力的支持。为加强对环境的保护，应充分发挥司法机关的能动作用。最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》明确指出，各海事法院要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环境保护公益诉讼。加强我国环境污染公益诉讼法律制度建设，已经成为海事司法界面临的一项重要而紧迫的任务。本文阐述了环境污染公益诉讼的法律内涵，分析了环境污染公益诉讼的法理基础、实践依据和制度价值，并结合我国当前形势和环境保护面临的挑战，提出了建立健全我国环境污染公益诉讼法律制度的建议。
　　一、环境污染公益诉讼的法律内涵

　　环境污染公益诉讼的发展历史

　　由于对自然资源的过度开发利用，各种环境污染不断加剧，环境污染不仅给经济发展带了负面效应，而且严重影响了人民的日常生活。以2009年为例，江苏省盐城市20万市民因水质不合格被断水，内蒙古自治区赤峰市居民因饮用水污染而患病，湖南省武冈市发生因企业污染造成儿童血铅超标，陕西省风翔市等地发生重金属污染事件。由于环境污染问题在时空上的持续性和广泛性，使得环境污染纠纷涉及人员众多且地域分散，严重损害了国家和社会公益。

　　公益诉讼是相对于私益诉讼而言的一种诉讼形式，一般来说，公益诉讼是指对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡公民均可提起。根据公益诉讼的主体不同，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有个人和各种社会组织以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家名义提起的公益诉讼。公益诉讼是一种法治化的社会治理手段，通过这项制度，将涉及公共利益的纠纷通过司法程序进行处理，可以最大程度地化解矛盾，实现社会和谐。

　　环境污染公益诉讼的定义

　　公益诉讼是指特定的国家机关、相关社会团体或个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对侵害公共利益的诉讼进行审判，以制裁违法行为的司法活动。环境污染公益诉讼则是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，公民、法人或国家机关为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境污染公益诉讼与其他诉讼相比要复杂得多。一般的诉讼无论诉讼请求、诉讼主体、损害行为，还是损害行为和损害结果之间因果关系都比较明确，但环境污染公益诉讼却存在诸多不确定性因素。

　　环境污染公益诉讼的法律特征

　　1.诉讼类型的多样性。环境污染公益诉讼涉及的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而，环境污染公益诉讼的类型包括环境污染民事公益诉讼、环境污染行政公益诉讼和环境污染刑事公益诉讼。2.诉讼主体的广泛性。环境污染公益诉讼的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要行为人的违法行为侵害了国家利益或妨碍了社会管理秩序，对国家或不特定人的合法权益构成损害或具有潜在的损害可能，任何组织或个人都有权代表国家起诉违法者。3.诉讼目的的公益性。环境污染公益诉讼以促进公共利益为目的，争议案件的利害关系人均有权提起，其诉讼目的不是为了个案的救济，而是为了督促政府机构或其管理相对人采取某些促进公益的法定行为，履行法定的义务，且判决的效力也不仅仅限于诉讼当事人。在环境污染公益诉讼中，公民可以为保护环境而向排污者提出诉讼，尽管资源的所有权可能不属于他，抑或也不是污染行为的直接受害人。^{1}4.诉讼功能的多元性。环境污染公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境污染的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。另外，对于已发生的环境污染，特定主体可通过主张民事赔偿或国家赔偿以救济被损害的环境公共利益。

　　二、环境污染公益诉讼的法律分析

　　环境污染公益诉讼的法理基础

　　1.公民行使诉权的表现形式。环境污染公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，私益诉讼是保护个人合法权益的诉讼，仅与案件有直接利害关系的人才可提起，而环境污染公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡民事主体均可提起。2.诉的利益扩大化的必然结果。随着时代的进步和社会发展，公民的权益内容不断丰富，诉的利益范围不断扩大。在环境污染公益诉讼中，只要行为人的违法行为污染了环境，对国家或不特定人的合法权益构成损害或具有潜在的损害可能，任何组织或个人都有权代表国家起诉违法者，以保护环境公共利益。3.民主原则的具体体现。公民的环境权利越来越受到重视，公众参与在推动、监督国家履行环境管理职责、维护公民自身合法权益、增强全社会环境保护意识、促进环保事业发展等方面具有重要意义。公众参与的核心是民主。民主作为公民的一项基本权利，是公民据以向国家提出参与环境资源管理和决策的权利基础。^{2}在一些国家和地区，依据公民诉讼条款，公民可以针对污染者提起环境污染公益诉讼，从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时，更好地维护公民的生命、健康、财产和良好生活环境等合法权益。

　　环境污染公益诉讼的实践依据

　　1.促进经济可持续发展的需要。在经济发展过程中，许多企业为了短期经济利益，往往忽视对环境的保护，使环境被破坏的问题日益恶化，而个别地方政府为了本地经济发展，增加财政收入，对污染环境问题的执法力度不够，甚至滥用职权。要使经济得以可持续发展，必须建立环境污染公益诉讼法律制度，从根本上消除环境污染带来的危害。2.保护环境公共利益的需要。有损害必有救济，为已经发生或即将发生的损害提供法律救济，是法治国家的根本任务。根据传统的民事诉讼理论，原告的起诉只能以与自己的权利或法律上的利益有直接利害关系为限。在环境污染公益诉讼中，与污染行为有直接利害关系的人所损失的利益往往很小，而污染行为对国家和社会造成的影响却非常大，直接利害关系人往往会因为受损利益有限而不去提起诉讼，这就导致大量损害公共利益的行为得不到纠正。

　　环境污染公益诉讼的制度价值

　　1.有助于节约资源、保护环境和改善生态。充裕的自然资源、优良的人文环境和健康的自然生态是人类生存的必要条件，也是全人类的共同财富。因此，在高效利用资源、减少环境污染、注重发展质量效益的基础上，努力建设资源节约型、环保型社会已经成为全球的共识。环境污染不仅会对当地群众的生产生活造成侵害，对公共利益构成威胁，而且非常容易造成严重的生态问题。环境污染公益诉讼如果按照传统的诉讼模式处理，可能没有任何人可以提起诉讼，从而无法通过司法程序解决这类问题。环境污染公益诉讼是促进相关监管机关依法履行监管职能、纠正相关单位和个人侵权行为的有效机制。2.有利于促进我国的法治建设。环境污染公益诉讼是公民参加国家事务管理的重要途径，与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，环境污染公益诉讼的目的更主要是维护国家利益和社会秩序，以司法权威制裁污染行为，在很大程度上弥补传统诉讼模式在解决纠纷方面的不足，丰富新形势下诉讼机制的内涵，这有利于促进我国的社会主义法治建设。

　　三、我国环境污染公益诉讼法律制度现状

　　法律规定的缺失

　　1.实体法上的缺陷。宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权，仅规定了直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了有关主体因环境公益受损而索赔的权利。2.程序法上的不足。环境污染公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定。行政诉讼法和民事诉讼法均规定提起诉讼的原告必须与案件有直接的利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。

　　司法实践的探索

　　虽然我国的环境污染公益诉讼制度还没有真正地建立起来，但在司法实践中，一些法院审理涉及环境公益保护的案件时，已在参照国外关于公益诉讼的相关原则来进行立案审查和实体审理，主要表现在以下几个方面：

　　1.主体资格的审查标准逐步转变。在传统的诉讼模式下，原告资格一般被理解为须与诉讼标的之间具有直接的利害关系。在环境污染公益诉讼中，过度强调利害关系的直接性，会将那些不涉及公民直接权益，却对社会公共利益造成巨大损害的案件排斥在司法保护之外。近年来，法院逐步放宽了原告的标准，为环境污染公益诉讼案件的受理提供了前提。2.诉的利益认定向公共利益过渡。法院在受理和审理环境污染公益诉讼时，既注重了原告的私人利益，也关注了诉讼中可能受到影响的国家或者社会公共利益。3.法院的职权主义不断强化。在传统的诉讼模式下，诉讼是以保障个人主观权益为目的主观诉讼，而环境污染公益诉讼是一种把主观诉讼和客观诉讼结合在一起的诉讼，环境污染公益诉讼影响的不仅仅是原告个人利益，而且还包括原告利益在内的公共利益，法院对此类特殊诉讼有条件地强化其职权主义。

　　四、建立健全环境污染公益诉讼法律制度的建议

　　目前，国家已将环境保护提到了建设生态文明的层次。加强环境保护，建设生态文明，有必要科学地借鉴其他国家和地区关于公益诉讼先进司法经验，创新环境保护机制，建立健全我国的环境污染公益诉讼法律制度，充分发挥司法机关的能动作用。

　　加强环境保护的法庭建设

　　从目前法院受理的环境污染公益诉讼案件来看，该类案件所涉及的专业技术问题大部分是相同或类似的，损害后果的确认方法、归责原则、赔偿范围和责任承担也基本一致。设立环保法庭，专门审理环境污染公益诉讼案件，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，充分发挥司法职能。我国关于环境保护的专业化法庭建设已取得了显著的成绩。

　　近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级人民法院设立了环境保护审判庭；江苏省无锡市两级人民法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中人民级法院和无锡市人民检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；云南省昆明市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。2010年7月，山东省高级人民法院印发了《关于充分发挥审判职能作用为加快经济发展方式转变提供司法保障的意见》，在该意见中，明确提出环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭或专门合议庭，实行环境保护案件专业化审判。

　　完善环境污染公益诉讼法律制度

　　1.明确环境污染公益诉讼的法律地位。笔者建议在法律中增加关于公民环境权利和义务的规定，并明确环境权为公民的一项基本权利和基本义务。在环境保护法中规定：检察机关、相关行政机关、公益组织和个人均有权提起环境污染公益诉讼。同时，明确规定环境污染公益诉讼的定义，可以将环境污染公益诉讼界定为指环境污染发生后，符合法律规定的主体为了维护海域环境公共利益，代表国家和公民向人民法院提起的损害赔偿诉讼。2009年11月23日，山东省高级人民法院制定下发了《关于海域污染损害赔偿纠纷案件管辖的意见（试行）》，在该意见中，山东省高级人民法院尝试性地对海域污染公益诉讼的概念和管辖军进行了规定，该规定的第1条将海域污染公益诉讼案件的概念界定为：海域污染发生后，符合法律规定的主体为了维护海域环境公共利益，代表国家和公民向人民法院提起的损害赔偿案件。最高人民法院认为山东省高级人民法院的该意见遵循了司法规律，顺应了司法实践的需要，已向全国各高级法院推广，起到了良好的示范作用。2.设立针对污染行为的禁令制度。环境公益诉讼的目的是为了保护生态环境，维护社会公共利益，因此，在污染企业的生产行为可能会对生态环境造成损害时，若不及时禁止其行为，将可能给生态环境造成难以弥补的损失，在环境污染公益诉讼中，可借鉴其他审判领域的先进经验，允许原告申请法院作出禁止被告为一定行为的判决。如，在商标侵权等知识产权纠纷案件中，法院可以直接以民事禁令的方式，责令侵权企业立即停止生产、销售等侵权行为。3.建立环境污染赔偿公益基金。生态环境的保护人人有责，公益诉讼是为了维护社会公共利益，挽回国家损失，涉及到的诉讼成本应由侵权人和社会共同负担。建议在各省、自治区、直辖市设立环境保护公益基金，用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。4.健全环境污染责任保险制度。环境污染责任保险是以责任人所应承担的环境污染赔偿责任为标的的保险，国际上关于环境污染责任保险的规定已比较成熟。^{3}我国也已针对环境污染责任保险问题制订了指导意见，但还不太规范。德国和瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国和法国则采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。我们应借鉴国外经验，对容易造成环境污染的行业实行强制环境污染责任保险，并加强监管，从而使受污染的环境利益能有最终的经济保障。

　　规范环境污染公益诉讼的法律程序

　　1.扩展诉讼主体范围。在环境污染公益诉讼中，只要有证据证明环境公共利益可能或者已经遭受损害，就要允许相关个人或者组织提起诉讼，不能因当事人与环境公益没有直接的利害关系而否认其原告资格。具体应该做到：第一，应明确检察机关和环保主管部门的原告地位。目前，人民检察院作为环境污染公益的原告参加诉讼没有明确的法律依据，但已有多起检察机关提起环境污染公益诉讼的成功案例，应明确规定人民检察院可依照职权或者按照当事人的申请，以原告的身份，参加环境污染公益诉讼。另外，环保主管部门担负着维护国家、社会和公众环境权益的重要职责，其有特殊的环境管理职能和优越的取证手段，环保主管部门提起环境污染公益诉讼能及时有效地提供相关证据，更好地保障环境公共利益。第二，赋予环境公益组织起诉的权利。赋予环境公益组织提起公益诉讼的权利，可以有效保护环境公共利益。在实际操作中，可以规定由环境保护组织、消费者权益保护协会等代表受害者提起环境污染公益诉讼。第三，完善环境污染公益诉讼代表人制度。我国法律对诉讼代表人制度进行了规定，这对于一次性解决同类纠纷、及时裁判案件、提高司法效率有着积极意义。在环境污染公益诉讼中，可以适当放宽代表人诉讼的适用条件，只要具有共同的法律问题或者事实问题，即可满足公益诉讼代表人条件。

　　2.做好诉讼权利和义务的审查。在环境污染公益诉讼中，要严格审查立案条件。环境污染公益诉讼的社会影响很大，在对环境污染公益诉讼进行立案时，有必要对该类案件的受理条件进行较为严格的审查，可以采取立案听证、成立由环保专家参与的审查委员会等方式对环境污染公益诉讼案件严格把关，对确属损害环境公共利益的案件，予以积极受理，对恶意诉讼的行为，则拒绝立案。同时，还要谨慎审核当事人的诉讼处分权。在环境污染公益诉讼中，对于起诉人是否能够代表环境公共利益、起诉人对诉讼权利的处分是否可能导致环境公共利益的损害等相关问题，法院都应当进行谨慎地审核，以防止当事人对环境公共利益作出不当处分，特别是对于当事人的撤诉行为，更应进行严格审查，以免造成损害环境公共利益的法律后果。

　　3.充分发挥法院的能动性。在环境污染公益诉讼案件审理中，法院应当充分发挥起能动性，在收集证据、质证认证以及作出裁判时，积极主动地维护环境公共利益，以弥补当事人取证能力等方面的不足，确保案件的实质正义。

　　4.适当减免诉讼费用。在环境污染公益诉讼中，高额的诉讼费用会给原告带来沉重的经济负担，大大影响相关当事人提起公益诉讼的积极性，法院应当适当减免环境污染公益诉讼原告的诉讼费用，以体现国家对环境污染公益诉讼的支持。

　　（作者单位：大连海事大学）
　　【注释】
　　{1}吕忠梅主编：《环境法》，法律出版社1997年版，第219页。
　　{2}王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第23页。
　　{3}德国和瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国和法国则采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。