滥伐林木行为承担法律责任的现状及其缺陷分析

The Present Structure of Liabilities for Wanton Timber Cutting and Its Defects

　　【英文摘要】While investigating wanton timber cutting offences，people may find the 　　following distressing is sues．Suspects may circumvent their punishments because of 　　loopholes in inconsistent laws．Some penalties may be too light or the fine too small．In 　　pursuing administrative liabilities for wanton timber cutting，people may find other 　　problems：resistance to administrative punishments or lack of adequate provisions for 　　imposition of a fine．In addition，practice of substituting fines for damages and 　　management and application of fines without considering ecological protection bring about 　　the effect that wanton cutting cannot be restrained effectively．Therefore，it is 　　necessary to re—delineate civil liability，administrative liability and criminal 　　liability，and to restructure an efficient civil liability regime．
　　【英文关键词】wanton timber cutting；criminal （legal） liability；administrative （legal） liability；civil （legal） liability
　　一、引言

　　森林，是人类生存环境中的一个重要组成部分，森林覆盖率是衡量一个国家环境优劣的重要参数。

　　我国目前全国森林面积、活立木总蓄积量和森林覆盖率分别达到20．06亿亩、117．85亿立方米和13．

　　92％，但是我国人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15％和12％，森林覆盖率也只有世

　　界平均水平的一半强，而且分布不均，结构不合理。由于森林植被少，水土流失面积已达179．4万平方

　　公里，占国土面积的18．7％，沙漠、戈壁及沙化地面积已达168．8万平方公里，占国土面积的17．6％

　　，而且每年还以2460平方公里的速度在扩展，全国约有2．3亿亩农田因生态环境恶化而严重影响产量，

　　有15亿亩草场严重退化。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素之一。

　　自1998年实施天然林保护工程以来，破坏森林资源的案件总数大幅度下降，但是滥伐“天然林”刑

　　事案件，尤其是重特大案件呈上升趋势。据统计，2001年上半年全国森林公安机关破获的重特大刑事案

　　件比2000年同期上升22．24％，其中盗伐、滥伐林木刑事案件同比上升了53．98％{1}。另据《中国绿

　　色时报》2004年4月26日报道，国家林业局公布了2003年度全国林政案件发生、查处情况，据对全国31

　　个省（区、市）和东北、内蒙古重点国有林区4个森工（林业）集团公司和新疆生产建设兵团等36个单

　　位的统计，全国共发生林政案件43．98万起，比2002年下降了6．0％。其中，违法运输木材案件、滥伐

　　林木案件、盗伐林木案件仍然是案件的主体，三类案件发生数量占案件发生总数量的77．6％ {2}；且

　　局部地区甚至有上升趋势，例如，据新华网云南频道2003年12月6日报道，云南省宁海县人民检察院

　　2001年受理盗伐、滥伐等破坏森林资源的违法犯罪案件4件，2002年7件，上升了75％；而2003年1至6月

　　份已受理4件{3}。

　　究竟是何原因导致了滥伐林木现象频频出现，并呈恶化的态势？原因也许是多方面的，笔者将从分

　　析目前实践中此类行为所承担的法律责任入手，试图找到主要的症结所在。

　　二、滥伐林木行为的刑事责任承担现状及其存在问题

　　滥伐林木行为是指行为人违反《中国人民共和国森林法》[1]（以下简称《森林法》）及其他保护

　　森林的法规，未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，或者虽持

　　有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或

　　者本人所有的森林或者其他林木的；或者超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他

　　林木的行为。目前在实践中，针对滥伐林木行为我们主要通过追究行为人的刑事责任或者行政责任的方

　　式进行惩罚和制裁。

　　滥伐林木罪最初规定在1979年《中国人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第128条[2]，1987年

　　最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理盗伐滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》[3]

　　，1991年又发布了最高人民法院、最高人民检察院《关于盗伐、滥伐林木案件几个问题的解答》，1997

　　年刑法修订时积极地吸收了以上内容和精神，重新确定了“滥伐林木罪”的内容。

　　根据《刑法修正案（四）》修正后的《刑法》第345条第二款的规定：“违反森林法的规定，滥伐

　　森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数量巨大

　　的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”第346条规定：“单位犯本节第338条至第345条规定

　　之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处

　　罚。”可以认为，滥伐林木罪是指自然人或者单位故意违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数

　　量较大的行为。

　　滥伐林木罪在主观上均为故意，包括直接故意和间接故意。而且行为人一般均具有牟取非法利益的

　　目的，但是行为人行为时究竟是否持该种目的并不影响本罪的成立。根据最高人民法院2000年公布实施

　　的《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第5条的规

　　定，滥伐林木罪行为的具体表现形式为：第一，未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准

　　并核发林木采伐许可证，或者虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种

　　或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的；第二，超过林木采伐许可证规定

　　的数量采伐他人所有的森林或者其他林木的。另外，对于“林木权属争议一方在林木权属确权之前，擅

　　自砍伐森林或者其他林木，数量较大的，以滥伐林木罪论处。”根据《解释》第6条和第7条的规定，其

　　中，“数量较大”以十至二十立方米或者幼树五百至一千株为起点，“数量巨大”以五十至一百立方米

　　或者幼树二千五百至五千株为起点。并且，对于一年内多次盗伐、滥伐少量林木未经处罚的，累计其滥

　　伐林木的数量，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　但以上法律规定及其在司法实践中的执行至少存在以下问题：

　　1．由于对滥伐林木行为追究刑事责任的最低行为程度的规定，使得对滥伐低于十立方米或者幼树

　　低于五百株的森林或者其他林木的行为，只能作为一般的违法行为，由有关主管部门根据《森林法》等

　　法律法规的规定给予行政处罚，而不得追究刑事责任。而伴以行政执法不利和处罚不严的现状（详见下

　　文分析），使得这类行为得不到较好地遏制。

　　2．尽管《刑法》规定，滥伐森林或者其它林木，数量较大的行为构成犯罪，但根据最高法院《解

　　释》规定，滥伐林木的立案认定标准为10—20立方米，而盗伐林木为2—5立方米，滥伐林木起点显然高

　　于盗伐林木。因此，在司法实践中，犯罪分子往往以“已审批的采伐许可证”为借口，故意违背采伐证

　　所规定的地点、数量、树种而肆意采伐林木，只要未达到10立方米这个“起点”，就可以逃避法律的制

　　裁。

　　3．虽然滥伐林木案件的立案标准高，但对许多滥伐林木的犯罪分子量刑偏低，适用缓刑、判处拘

　　役的多{4}，特别是对于犯罪分子的罚金处罚“畸轻”，导致犯罪成本非常的“经济”。尤其是对单位

　　犯罪所判处的罚金根本起不到以做效尤的作用。[4]

　　三、滥伐林木行为的行政责任承担现状及其存在问题

　　《森林法》第39条规定：“……滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的

　　树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。（第二款）拒不补种树木或者补种不符合国家有关

　　规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。……”2000年国务院颁布的《中华人民共

　　和国森林法实施条例》（以下简称《实施条例》）第39条规定：“滥伐森林或者其他林木，以立木材积

　　计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木

　　，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。（第一款）滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算2立方米以

　　上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林

　　木价值3倍至5倍的罚款。（第二款）超过木材生产计划采伐森林或者其他林木的，依照前两款规定处罚

　　。”从以上规定分析，任何一种滥伐林木的行为，只要其危害程度没有达到追究该行为刑事责任的标准

　　，哪怕行为非常轻微，只要借助严格的行政执法，均会承担补种滥伐株数5倍和滥伐林木价值2至5倍罚

　　款的行政责任，可谓“法网恢恢，疏而不漏”。前一种行政责任属于行为罚，较全面地考虑到了环境保

　　护的特点，并辅以行政代履行的制度；而后一种行政责任较符合法律经济学的要求，能够较好地起到遏

　　制此类违法活动的作用。然而以上规定及其在实践中的执行也存在许多困惑和问题。

　　1．实践中，行政处罚的执法存在较大阻力。根据1998年发布的《国家林业局关于授权森林公安机

　　关代行行政处罚权的决定》的有关规定，授权森林公安机关查处滥伐林木的违法行为，森林公安局、森

　　林公安分局、森林公安警察大队，查处此类案件，以自己的名义作出行政处罚决定；其它森林公安机构

　　，查处此类案件，以其归属的林业主管部门名义作出行政处罚决定，而实践中，森林公安机关的行政执

　　法存在较多的困难，而其中主要阻力来自地方政府，从而导致了达不到刑事处罚标准的滥伐林木的违法

　　行为实际不承担或者明显承担较轻的法律责任的现象频频出现。如据《北京青年报》2002年3月19日的

　　报道，“通过调查发现，毁林案件之所以不易处理，主要有三方面原因。一是地方政府带头违法。他们

　　为了出政绩，搞项目，无视《森林法》的规定，未批先占，少批多占，肆意破坏森林植被。林业部门曾

　　统计过，在毁林案件中，一半以上的违法主体都是市、县、乡政府。近期山西发生的几起特大毁林案，

　　大部分是地方政府的‘作品’……”{5}

　　2．征收罚款的理论依据值得推敲。笔者认为，当滥伐林木行为危害到国家对森林或其他林木资源

　　进行的以可持续发展为目标的管理秩序，并同时侵害到了社会公共利益——社会公众对以森林或其他林

　　木资源为客体所享有的环境权益时，国家可以通过一定的方式追究该类行为的法律责任。以罚金为表现

　　的刑事责任和以罚款为表现的行政责任的理论依据和目的均在于此，并应根据行为的社会危害程度分别

　　处以罚金和罚款，且不得对同一行为重复适用罚金和罚款。如果这一理论得以成立，便会引发如下两个

　　疑问：

　　（1）对于滥伐林木行为显著轻微的情形，是否必须适用罚款？比如，某农民在未经林业行政主管

　　部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证的情况下，到村集体所有的林地砍伐了一棵

　　普通的小树苗用以制作成锄头的竿子使用。根据前文介绍的法律规定，其行为属于典型的滥伐林木行为

　　，但显然不构成犯罪，不过必须承担行政责任。如果依照《森林法》及其《实施条例》的规定承担行政

　　责任，笔者认为，承担补种树木的行政责任比较合情合理，且符合生态保护的要求，能够较好地得到违

　　法行为主体的理解和执行，也有利于起到一般的教育作用（指针对其他社会公众）和特殊的教育作用（

　　指针对该行为人）；而该行为对于前述国家对森林或其他林木资源进行管理的秩序和社会公共利益的危

　　害，显然达不到必须通过征收罚款来制裁和以做效尤的程度。如果执法时机械地不加以区分该假设的案

　　例中滥伐林木1．99立方米或者幼苗49棵之间的区别，而处以同一计算标准的罚款，显然有悖法律必须

　　“公平”的基本要求，甚至会因此得不到违法行为人和社会其他公众的理解，进而不利于行政处罚的执

　　行，从而危及法律的权威性，相对于预防森林和其他林木资源破坏的生态保护整体目标而言，对该行为

　　处以罚款的作用“微乎其微”。相比而言，对类似于以上假设的案例中的一个单个的没有重复的滥伐林

　　木行为，要求其承担行政罚款的法律责任的正面价值在数量上将小于负面价值。

　　（2）行政罚款可否代替民事赔偿？实践中，滥伐林木行为主体在承担缴纳罚款的行政责任或罚金

　　的刑事责任后，往往不再被追究民事赔偿责任，长期的实践导致了对这种现象存在一种误解：误将行政

　　主体等同于一切林木所有权主体，进而误以罚款的行政责任或罚金的刑事责任“吸收”了赔偿损失的民

　　事责任。其实，我国目前的林木所有权主体包括三类：国家、集体和个人，其中个人所有具体包括三种

　　方式：第一，农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木；第二，城镇居民和职工在自有房屋的

　　庭院内种植的林木；第三，个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木。

　　在一个各类所有权均受到宪法和法律保护的国度里，对财产所有权进行侵犯的行为必须承担民事赔偿责

　　任，而不能用罚款和罚金来取代。[5]

　　3，实践中，通过此类行为承担行政罚款责任得来的资金的管理和使用是否考虑到环境资源保护的

　　特殊性？据笔者了解，对滥伐林木行为处以罚款和罚金得到的款项均归财政收入，而并未采取类似“专

　　款专用”的方式来用此两笔资金来事后治理和改善被破坏的森林和其他林木资源，或用于提高和改善国

　　家有关行政部门或司法机关防范、监督、查处破坏森林和其他林木资源的违法行为的能力。显然这种制

　　度设计没有考虑到环境资源保护事业的特殊性，如林业行政执法的复杂性和高耗资性、树木成长和生态

　　效益见效的长期性、生态系统的相关性、环境保护的紧迫性和较大资金消耗性、生态系统彻底破坏后的

　　难以补救性等。

　　四、结语

　　虽然法律规定，对滥伐林木的犯罪行为可以提起

　　刑事附带民事诉讼，但由于刑事附带民事诉讼必须由受害人或者人民法院认可的其他主体[6]提起

　　，而此类案件中犯罪嫌疑人或被告人往往同时也是受害人（集体或个人所有权人）或者是受害人的代表

　　人（国家所有权人的代表人，如国有林场等），从而导致原告缺位，进而无法要求违法行为人承担应当

　　承担的民事责任。

　　另外还需指出，罚金制度在实践中已经丧失其惩戒犯罪的利剑作用和应有严肃性，甚至失去了法律

　　的公正性，如本文前文注释中所引用的两个案例，对于造成砍伐面积124亩，导致滥伐林木246余立方米

　　的严重后果，并且从中非法收取木材出售款人民币2．2万余元的村委会仅处以罚金人民币2万元，主要

　　责任人黄某有期徒刑三年，缓刑五年，并处罚金2000元；对于在没有办理采伐许可证的情况下，共擅自

　　滥伐青岗树2923棵，蓄积463．4立方米，且作案持续9天时间的案件，仅判处村委会滥伐林木处罚金500

　　元，判处直接和主要责任人潘某滥伐林木罪有期徒刑3年零6个月，并出罚金1000元。在这两个案件的判

　　决中，罚金与造成直接经济损失之间的倍数关系，显然连《森林法实施条例》第39条第一款规定：“滥

　　伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主

　　管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款”的要求都没有达到，更不必

　　要求对该犯罪行为所造成的损害后果计算生态损失！如果法律是通过要求违法行为承担民事责任、行政

　　责任和刑事责任的递进关系来体现正义，如果现代刑罚发展的趋势是经济罚取代自由罚和生命罚，我们

　　应当完善现有的罚金制度，并设计新的民事责任制度来配合罚金制度的执行。

　　根据法律规定和法理，滥伐林木违法行为人承担了行政责任，并不免除其承担民事责任，但实践却

　　并非如此，也许主要是源于类似于刑事附带民事诉讼主体缺位的困惑，我们在实践中几乎很少要求滥伐

　　林木行为人在承担行政责任的同时承担民事赔偿责任。并且根据前文的论述，滥伐林木行为承担罚款行

　　政责任的前提是：违法行为较为严重，危害了国家公共管理秩序和社会公共利益，对于不能满足这一条

　　件的情形，应当恢复民事责任、行政责任合理分界的状态，行政责任必须退出应当且完全可以由民事责

　　任单独规制并发挥作用的领域，这也可以降低法律制度供给和运行的成本。

　　我们必须正确地认识滥伐林木行为的行政责任、刑事责任与民事责任的不同目的——维护公共利益

　　与保护个别受害人的财产权之间的区别，走出实践中以行政罚款责任、刑事罚金责任代替民事赔偿责任

　　的误区。笔者认为，机械地适用刑事罚金和行政罚款制度不利于环境保护，不严格适用刑事罚金和行政

　　罚款制度又损害了维护法律统一性和严肃性所产生的法益。所以，笔者主张明确界分滥伐林木行为所应

　　承担的民事赔偿责任与罚款行政责任、罚金刑事责任之间的界线，建立起依据滥伐林木行为的社会危害

　　程度而追究其民事的、行政的、刑事的逐级递进的法律责任的制度，并允许民事责任与行政责任或刑事

　　责任并用的法律制度。对于滥伐林木行为所应承担的民事责任的具体方式必须设计一些符合法律制度经

　　济分析和降低成本且有效遏制违法行为的新制度，如引入惩罚性民事损害赔偿责任制度（punitive

　　damages）．[7]

　　本文责任编辑：曹明德
　　【注释】
　　作者简介：周坷（1954—），男，辽宁辽阳人，中国人民大学法学院教授、博士生导师、法学博

　　士、环境资源法研究所所长，主要从事环境法学研究；厚文（1977—），男，浙江宁波人，中国人民大

　　学法学院博士研究生，主要从事环境法学研究。
　　*中国人民大学，北京 100872
　　Renmin University of China，Beijing 100872，China
[1]《森林法》第32条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村

　　居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。（第一款）国营林业企业事业单位、机关、团体

　　、部队、学校和其他国营企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发

　　放采伐许可证。（第二款）铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定

　　审核发放采伐许可证。（第三款）农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核

　　发放采伐许可证。（第四款）农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其

　　委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。（第五款）……”
[2]第128条：“违反保护森林法规，盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重的，处三年以下有

　　期徒刑或者拘役，可以并处或者单处罚金。”
[3]其中第一条第二款规定：“滥伐林木罪是指违反森林法及其他保护森林法规，未经林业行政

　　主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发采伐许可证，或者虽持有采伐许可证，但违背采伐证所

　　规定的地点、数量、树种、方式而任意采伐本单位所有或管理的，以及本人自留山上的森林或者其他林

　　木，情节严重的行为。明知林木权属不清，在争议未解决前，擅自砍伐林木，情节严重的，应确定林木

　　权属，分别根据具体情况，按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任；林木权属难以确定的，按滥伐林

　　木罪惩处。为收购木材、木制品以及其他目的，唆使他人盗伐、滥伐林木构成犯罪的．按教唆犯追究刑

　　事责任。”
[4]如，1997年11月，福建省南安市九都镇因扩建山美水库，致使部分耕地受淹，镇政府于是下

　　派所辖各村开发山地种果的任务。新峰村受领任务后，经村支部委员会和村民委员会研究，决定在土质

　　好的马安格山规划种植果树，并决定由村委会主任黄某负责砍伐林木的事项。同时，村委会向南安市林

　　业主管部门申请办理了35立方米、采伐面积50亩的采伐许可证。而后，新峰村委会将马安格山林木承包

　　给罗东镇潘某砍伐。12月初，村委会为了扩大种植果树面积，擅自通知承包人黄某在批准砍伐的范围外

　　继续砍伐。至12月18日，共砍伐面积124亩，导致滥伐林木246余立方米的严重后果，村委会从中非法收

　　取木材出售款人民币2．2万余元。后福建省南安市人民法院公开开庭审理了由南安市人民检察院提起公

　　诉的九都镇新峰村村委会及村主任黄某滥伐林木一案，法院以滥伐林木罪判处黄某有期徒刑三年，缓刑

　　五年，并处罚金2000元；判处新峰村委会罚金人民币2万元，并没收非法所得人民币2．2万余元。

　　（http：／／www．sina．com．en．2000—O8—22．）又如，2000年2月12日，陕西省柞水县丰北河乡

　　小石板村组织村民召开村委会会议，村委会主任潘某为了利用该村集体林木点种香菇，组织村民到仰天

　　窝集体林砍伐林木，付给砍伐者工资，后在未取得林业行政管理部门的批准，没有办理采伐许可证的情

　　况下，9天时间共擅自滥伐青岗树2923棵，蓄积40．1．14立方米。后柞水县人民法院依法进行审理并作

　　出判决，判处小石板村村委会滥伐林木处罚金500元，判处潘某滥伐林木罪有期徒刑3年零6个月，并处

　　罚金1000元。（http：／／www．sina．com．cn．2001—02—O8．）转引自刘仁文有关文章。（刘仁文

　　．环境资源保护与环境资源犯罪（M）．北京：中信出版社，2004．407．）
[5]当然，这里还有许多特殊性，如滥伐林木的主体有时甚至多数情况下，其本身又是所有权主

　　体或所有权主体授权的管理人，对此如何设计一种法律制度：既能充分的保护依据所有权而产生的赔偿

　　请求权，又能起到遏制滥伐林木的行为，以保护森林和生态资源的作用？拟另文进一步研究。
[6]当国家财产、集体财产遭受损失时，人民检察院可以提起附带民事诉讼，此时检察院具有权

　　利主体的身份，但至今鲜有此类案件的出现，故笔者认为，实践中，通过此项制度来追究滥伐林木犯罪

　　行为的民事赔偿责任不能较好的发挥应有的作用。
[7]惩罚性损害赔偿（也称exemplary damages，vindictive damages或smart money）是与补偿

　　性损害赔偿（compensatory damages）相对的概念，指当被告以恶意、故意、欺诈或放任之方式实施行

　　为而致原告损害时，原告可以获得除实际损害赔偿金（actual damages）外的损害赔偿。其目的在于对

　　被告施以惩罚，以阻止其重复实施恶意行为，并给他人提供警诫和保护公共和平、公共利益。通常适用

　　于侵权行为。由于篇幅和本文主题所限，拟另文具体研究滥伐林木等破坏自然资源行为适用惩罚性民事

　　损害赔偿制度的可行性，并设计具体的制度。
　　【参考文献】{1}记者．滥伐“天然林”案件呈上升趋势（OL）．http：／／www．lknet．forestry．ac

　　．cn．2004—03—11．
　　{2}记者．全国去年查处林政案件43万多起（OL）．http：／／www．lknet．forestry．ac

　　．cn．2004—06—28．
　　{3}盗伐、滥伐林木犯罪增多应引起重视（OL）．http：／／www．yn．xinhuanet．com／

　　topic／2003／Imdf／wen／d04．hum．2004—06—17
　　{4}袁正兵，邹万成．量刑偏低致滥伐林木屡禁不止（N）．检察日报，2004—5—16（1）．
　　{5}鄯宝红，王永霞．“九五”期间全国累计查处毁林案240多万起（N）．北京青年报，

　　2002—3—19（2）
　　．