论国有企业的破产难题及法律对策

国有企业的破产工作是市场经济条件下国有企业在市场竞争中优胜劣汰，卸掉包袱轻装上阵，获得新生的一项重要系统工程。涉及面广，政策性强、操作难度大。目前，已经成为国有企业制度改革的重要内容之一。破产审判是人民法院直接服务于市场经济的一项全新的经济审判工作。它具有执行繁琐，法律关系复杂、社会影响大和一审终审等特点，在审判实践上是一个新的领域。

　　我国破产法（试行）出台业已9年，试行也已7年。7年来，这项工作逐渐被人们所认识，所重视。1993年全国法院审结破产案件478件，比1992年上升80．3％，1994年审结1156件，比1993年上升141％。应该说，7年来我国破产工作取得了可喜的成绩，数量呈上升趋势。但是，纵观全局，喜中有优，喜忧参半。喜的是企业破产逐渐被人们所认识，案件数量逐年增多;优的是在企业破产中还存在许多难题，致使破产案件上升幅度仍然不大，已宣告破产的数量与应当破产的数量相比相差悬殊。1993年，日本和美国破产的法人企业都有7、8万之多，而我国1993年法院审理的企业破产案件仅有478件。可以说，破产法的实施在我国仍然是举步维艰。在实施过程中有很多难题亟待解决，需要加以调整和完善。国有企业破产中的难题很多，可以说是林林总总，但择其要者，主要有以下10个问题：

　　一、观念变革难

　　这是国有企业破产中的首要困难。无论是专家、学者，亦或是法官、行政官员都不否认，国有企业破产最重要的是观念变革问题。其主要表现：一是企业职工怕企业破产会丢掉“铁饭碗”，存在优虑而不愿破产。破产后政府不发救济金，什么福利补贴、独生子女补助费统统没有了，全家生活将陷入困境。尤其是一个工人在企业工作很多年，还有不少是父母、子女、夫妻在一个企业工作，企业破产后收入明显减少，这必然影响生活。二是企业领导人怕企业破产自己承担责任，存在顾虑不敢破产，不敢面对现实，不敢承认企业是“癌症病”患者，已病入膏肓，不情愿企业在自己手里破产。三是企业主管行政机关怕影响政绩丢了面子，丢掉官位，存有疑虑，不想破产。认为企业好死不如赖活着。四是有的法院担心职工不好安置，影响社会安定，存有戒虑，有畏难情绪不积极甚至不敢受理破产。

　　以上不难看出，在破产法已实施了7年的今天，人们对企业宣告破产仍然不习惯不适应。大有谈“破”色变之感。即使濒临破产、倒闭的企业往往也不是本身自行提出宣告破产，而是靠行政手段来处理。据了解，目前我们国家国有企业的现状是约有1/3的亏损，约有1/3的潜亏，还有相当大比例的企业已资不抵债。事实上，目前有很多应当破产的企业还在苦苦挣扎赖“活”着。这些陈腐观念严重影响了社会主义市场经济的发展，阻碍了社会主义市场经济的繁荣。

　　二、破产企业职工安置难

　　建国以来我国长期实行计划经济，无论企业盈亏，职工工资、福利、住房、子女入托、入学等都有保障，职工长期捧着这个铁饭碗，无有后顾之优。由于受极左思潮的影响，不承认社会主义制度下存在失业问题，没有建立起一整套的职工失业保险、养老保险、医疗保险等等一系列的社会保障体系，致使职工安置问题成为企业破产的最大难题，已涉及到改革和社会稳定。因此许多企业面临破产时，政府和企业、包括法院往往望而却步。

　　三、债权、债务清理难

　　由于破产企业长期经营不善、管理不到位，帐目往往比较混乱。因此人民法院受理破产案件后，对于企业的债权债务的清理非常难，尤其是有的破产案件的债权人遍布全国各地，甚至国外，清理起来更加困难。

　　四、破产企业财产评估、作价难

　　由于破产法未能将破产财产的评估与作价纳入企业破产程序，未建立相应、有效、切实可行的财产评估制度，只简单地规定清算组要负责对破产财产的估价，而缺乏明确细致的法律规则，从而导致了实际操作的困难，使财产的评估作价时常发生显失公正的情形。有的估价时故意压低破产财产的价格，由接收企业购买或收购，然后再按所购买、收购的财产的数额决定对债权人的清偿数额，或由清算组直接出售或拍卖企业财产，换取现金，来抵偿债务。从而减少了债权人的受偿金额数，损害了债权人的利益。

　　五、地方保护主

　　目前，地方保护主义已成为司法系统的一大公害，破产案件同样存在地方保护主义，最高人民法院司法解释规定，破产案件一律用裁定，当事人除对驳回破产申请人的裁定可以上诉外，对其它裁定不准上诉。照此办理，对于外地债权人的利益在破产案件中因地方保护主义所受的损失，就会无法挽回。按照法律规定，人民法院裁定宣告进入破产程序后应当在10日内通知债务人和已知的债权人，但有的破产企业所在地法院为了保护本地债权人的利益，对已知的外地债权人不发出通知，使外地债权人失去申报债权的机会。当3个月后外地债权人提出申请时，法院则以“已发出公告，债权人因逾期未申报债权，视为放弃债权”为由推卸责任。

　　六、案件实体处理难

　　破产法虽已颁布9年，但是在我国，破产案件的审理还是刚刚起步，正如有的学者撰文指出：破产犹如逐渐长大的婴儿，刚刚学会走路，步履蹒跚。不仅缺乏审判实践经验，而且立法也远远滞后，有关法律法规不配套，也不便于操作，在计划经济下出台的破产法中的一些原则规定已不再适合我国目前社会主义市场经济发展的要求，有的规定过于笼统，缺乏可操作性，其他配套法规如：劳动法、人民银行法还刚刚颁布，社会保障法、最低工资法、企业兼并法等尚未出台。使案件的审理缺乏法律上的依据，给案件的审理工作带来很大难度。尤其是对于破产企业的设备，盘清不易、变现更难，专用设备更是无人问津，成套设备无人买，拆开卖只能是废铁一堆。

　　七、债权人申请破产权利保障难

　　我国破产法（试行）规定，破产申请可以由债务人提出也可由债权人提出。实行破产的目的本来是保护债务人及债权人的合法权益，但从审判实践上看，破产申请由债权人提出的实属罕见。四平市两级法院审理的23件破产案件，没有1件是债权人提出破产申请，都是债务人提出的申请，破产损失最大受害最深的是银行，但是银行一起也未提出破产申请，还不愿企业破产。债权人不申请破产的原因有二：一是从客观上看，目前我们国家还未建立企业公示制度，很难通过正常渠道了解企业的负债情况。二是从主观上看，债权人即使了解企业的负债情况，但是由于破产企业清偿率不是100％，一般也不愿主动申请破产。例如某县纸制品厂进入破产程序后，只按1％的比例清偿债务，而且有的还不能偿还现金，只用陈旧的设备偿还，还要高作价。该厂欠某县造纸厂60余万元，加上利息80余万元，债权人会议决定只偿还8000元，而且当时还不能带走。因为破产申请前，两个单位协作一直很好，纸制品厂感到很过意不去，请造纸厂的同志吃了一顿饭以表示歉意，造纸厂厂长无可奈何地苦笑说：“你们这顿饭也太贵了，价值60余万元，我们来开一次会，往返路费宿费已花了不少，如果再来要一次钱，8000元也就花得差不多了，因此这8000元要不要也都无所谓了。”同行的该县工业局局长说：“我们才知道破产有这么大的好处，能够躲避债务，我们回去后也研究研究企业破产，也照此办理。”

　　八、破产企业财产保全难

　　在企业破产酝酿期间，一些外地债权人往往会同本地法院到企业查封和扣压财产、冻结银行帐户。甚至开走汽车、拉走设备和物资，强行抓走法定代表人及其工作人员做为人质，不还债不放人。如武汉市味精厂破产清算工作中发生了3起事件，一是供销科长潘洪远被债权人单位岳阳市肉食水产公司劫持扣押作人质，二是未竣工的职工住房被25名职工所抢走，三是近百万元债权被转移。

　　九、破产责任查处难

　　破产法（试行）第42条规定：企业宣告破产后，由政府监察部门和审计部门负责查明企业破产的责任。破产企业的法定代表人，对企业破产负有主要责任的，给予行政处分，破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分。但是破产法（试行）这一规定并未得到有效的执行，事实上是形同虚设。为什么没有执行这一规定呢？一是无人查，审计和监察部门未能行使这一职能，未介入此项工作。二是查不清责任人，破产企业大都是法人代表更换比较频繁，某不锈钢材料厂厂长更换最频繁的一年，在1年之内更换6任厂长。有的企业效益不佳，管理不善，长期亏损，资不抵债是几届法人代表经营任期内形成的，到底是谁的责任往往难以查清。

　　十、破产犯罪追究难

　　破产法（试行）第42条规定，破产企业的法定代表人、企业的上级主管部门的领导人因玩忽职守造成企业破产，致使国家财产遭受重大损失的，依照《中华人民共和国刑法》第187条的规定追究刑事责任。事实上，因玩忽职守造成企业破产致使国家财产遭受重大损失的屡见不鲜，如企业领导由于把关不严、玩忽职守造成企业被诈骗损失达几百万元、几千万元的并不少见，但是以玩忽职守罪追究企业领导责任的则寥寥无几。

　　此外，有的企业为逃避债务，实行破产诈欺“金蝉脱壳”。如某百货站因经营管理不善严重亏损，资不抵债，致使债权人就债务纠纷向人民法院起诉，该百货站成立了一个独立核算的分支机构，然后又以组建单位的名义为这个机构申报了《企业法人申请开业登记注册书》，注册资金为2217万余元，占原有资金的95％，只将剩下的5％资金96万余元向法院申请宣告破产，来了个“金蝉脱壳”。这实际上是抽逃资金，属于破产诈欺，是一种犯罪行为。但是我国刑法和破产法（试行）都没有规定破产诈欺罪，法无明文不为罪。如果不完善我国刑法和破产法，企业竞相效尤，采取这种作法坑害债权人，就会出现经济秩序的混乱。

　　以上笔者简要剖析了国有企业中的破产难题。但难题还远远不止这些。那么，对国有企业破产中的这些难题，如何解决呢？笔者认为，解决企业破产难题的对策主要有以下6点：

　　一、要切实提高对企业破产的认识，促进破产观念的变革

　　为使企业依法破产纳入正常的轨道，使之健康运行，要加强破产法的宣传力度，增强企业人员的心理承受能力，从而认识到企业破产是市场经济的客观要求，是企业在市场竞争中优胜劣态的正常现象，必然趋势，是资源优化配置的重要途径，是“凤凰涅■”，是“化腐朽为神奇”，只有“死”才能换得新生，也就是起死才能回生。企业通过破产进行资产转移，事实上是把有限的资源转移到优势的部门、优势的企业。破产既是一种压力，也是一种动力。企业如果经营得不好，就面临着破产，从而迫使企业必须努力提高经营管理水平，否则就会面临破产的危险，从而增加危机感。凡是破产的企业大都是设备老化、陈旧、技术落后、产品销路不畅、经营管理不善、效益低下、资不抵债。因此，企业破产法不仅是一部竞争法而且也是一部繁荣法。适者生存，劣者淘汰，这是市场竞争的必然法则。

　　二、加快社会保障体系的建立

　　要加大社会保障改革的力度，如养老保险、失业保险、医疗保险的改革力度，完善社会救济工作，使破产企业职工解除后顾之优。

　　三、妥善解决估价不公问题

　　可采取以下三种办法：一是成立专门的企业资产评估机构，专门进行破产财产的评估活动;二是由债务人和债权人双方协商作价;三是由双方共同聘请无争议的第三人作价。

　　四、建立必要的企业公示制度和企业破产预警制度

　　一是建立企业公示制度。不仅要公布和批露企业的资产信息、注册资金，而且应定期公布企业生产经营状况、盈亏情况、资金现状，以便于外地债权人能够通过正常渠道及时详细地了解企业的财产、生产运行和效益状况、负债情况、自身权益受损情况。如发现债务人企业严重亏损，资不抵债，可及早提出破产申请，使债权人的合法权益得到有效的保障。否则，债权人依法申请债务人破产的法律规定就会成为一纸空文，从而被迫放弃索债权力。

　　二是建立企业破产预警制度。加强对企业破产的监控，使企业避免破产和减少破产。做到水不来先筑坝，防患于未然。企业的上级主管部门要建立资产负债、收支平衡分析等破产预警制度，注册会计师、审计师在审查企业年度帐目的时候，如果发现企业财务状况恶化，存在濒临破产的危险，应及时向企业提出申请破产的建议。

　　五、建立健全和完善企业破产的法律制度

　　为使企业破产真正做到有法可依，有法必依，便于操作。一是要加快破产法的修改工作。现有的破产法（试行）是在计划经济形势下制定的，而我国现在已开始由计划经济向社会主义市场经济转换。因此现有破产法的有些规定和原则已不能适应社会主义市场经济的发展，迫切需要修改和完善。二是尽快出台与之适应的破产法实施细则。三是抓紧制定与破产法相配套的法律法规，如社会保障法、职工最低工资法、企业兼并法。四是修改关于破产案件实行一审终审的法律规定，同其他民事经济案件一样实行二审终审制。即双方当事人如果对破产案件的一审裁定不服可以在15日内向上级人民法院提出上诉。从而保证双方当事人，尤其是外地债权人的合法权益，有利于克服地方保护主义。五是进一步完善我国的刑事法律，建议我国修改刑法时增设企业破产诈欺罪，以追究破产诈欺行为人的刑事责任。不如此，诈欺逃债就会肆无忌惮，破产法就不能有效地贯彻实行，就不能起到维护社会经济秩序匡正债权债务关系的作用。

　　六、加强破产工作的执法力度

　　在破产工作中要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。一是审计、监察部门应加强对破产企业的监督，充分行使和发挥破产法赋予的监督职能，查明企业破产的责任，使负有破产责任的人员受到应有的查处，给予必要的行政纪律处分。二是检察机关对破产企业的法定代表人或直接责任人员或负主要责任的上级主管部门工作人员因对企业的经营管理严重不负责任致使企业破产的要立案侦查，对于构成犯罪的要依法提起公诉，追究其刑事责任，以■效尤。三是人民法院要充分发挥企业在破产工作中主导地位的作用，加强企业破产案件的审判，严格依法办事，大胆公正审理企业破产案件。要随时掌握企业破产动态，加强企业破产的调查研究，熟悉有关破产的经济、法律知识，积累破产案件的操作经验，以不断地解决破产工作中出现的种种难题。
　　【注释】
　　*吉林省四平市中级人民法院
　　**吉林省法学会