企业破产案件适用二审终审制的立法思考

鉴于当前企业破产存在诸多问题，破产案件适用一审终审制弊端日渐暴露出来。为此，最高人民法院于1997年3月下发了《关于当前人民法院审理破产案件应注意的几个问题的通知》（下称通知），从司法解释的角度，赋予上级人民法院对下级人民法院审理破产案件的“事后”监督权。但在实践中，“事后”监督无法实现监督效果，笔者认为应修正为同步监督为宜，并从立法上确立破产案件适用二审终审制。

　　一、企业破产案件适用两审终审制由我国客观现实所决定

　　《企业破产法》（试行）及《民事诉讼法》颁布后，人民法院运用“两法”审理一批企业破产案件，确保了市场经济条件下企业优胜劣汰机制建立，淘汰了一批以国有资产为“口粮”且缺乏市场意识和竞争力的企业，促进了经济发展。但我国在企业破产立法时，借鉴不少其他国家企业破产法．有些内容不符合现实情况和我国国情，使企业破产存在问题较多。突出的是假破产、真逃债，破了一个厂子，只是换了一下牌子，“换汤不换药”；且评估不真实，分配不公正，职工的福利超额从破产财产中扣除，侵害债权人的合法权益，大量金融债权得不到合法保护，形成了破产就是破银行债权的怪圈，充分反映了地方保护主义的色彩。这种以烂外地债权、不破本地企业债权，烂金融资金、不能影响本地经济发展的做法，不可能保证依法破产、实现企业破产的真正目的。

　　实践中企业破产有95％以上都是债务人申请，经本级政府审查同意后，当地法院受理。由于我国司法管理体制的原因，地方法院的人财物都受制于地方，很难也不可能摆脱地方党委、政府对当地企业破产案件的“行政管理”。在企业破产案件受理时，审查不严，有的将一个企业分为一“贫”一“富”，破贫济富，逃避应偿债务；有的恶意串通，提供抵押、担保，剥离资产额过大；因破产费用不足或分配比率为零而终结破产程序的比例在增加；过分求稳，对职工工资、安置费、失业费、福利设施足额扣除等，这样的企业破产，实际是“大锅饭”的翻版。为此最高人民法院在《通知》第11条规定：“上级人民法院要切实加强对下级人民法院审理企业破产案件的指导和监督。上级人民法院发现下级人民法院的裁定确有错误，应当通知其依法纠正；必要时可以指令下级人民法院重新作出裁定”。修正了原来除驳回破产申请的裁定可以上诉外，其他裁定均一审终审的规定。但这远远不能解决破产中的现实问题，只有从立法上确立企业破产案件实行二审终审制，才能从根本上解决“事后”监督不力、监督不能的现象。可借鉴国际上一些国家立法经验。如1877年《德意志联邦共和国破产法》规定对企业破产裁定可以提出抗告，同时规定可以抗告法院。

　　二、企业破产案适用二审终审制是我国企业破产的实践需要，也是我国的基本司法制度

　　实践中，企业破产存在以下两个问题，靠一审终审制度是不可能得到较好解决，靠“事后”监督明显力不从心，只有从审判制度上修正为二审终审制才能保证依法破产。

　　其一，《破产法》颁布后，政府部门围绕企业破产也出台了一些行政规定，这些规定只考虑社会稳定，过分顾及企业职工福利，在与企业破产法、经济合同法相悖情况下，为破产企业寻找“优惠”政策。企业破产法把所欠职工工资及劳动保险金列为第一破产财产分配顺序，就已经顾及到工人的生活保障，一般债权人已经承担了社会稳定的义务。一个企业经营不好，生产经营期间工人工资不能如期发放，企业全体人员都有不同的责任，企业破产后用出售设备来补发工资、补交劳动保险金，此举对社会稳定固然有益，但企业破产与职员无关，而归责社会问题，这与企业破产法立法宗旨相悖上企业破产是市场经济的必然产物，企业破产对企业的经营者（全体工人在内）是一种压力这种压力将转化为动力，启迪经营者奋发参与市场竞争，提高竞争机能，在市场经济大潮中发展自己，走出困境。值得注意的是债权人也是社会稳定的一支主要队伍，不合法不公正地保护了破产企业职工利益，求得了一面的社会稳定，但另一面债权企业的职工利益受侵害也同样产生不稳定因素。金融债权得不到保护，为此造成金融系统对储户支付不能，也会引起社会动荡不稳。这样的企业破产，虽然一个地方眼前的经济利益得到保护，但是影响到与外界的商贸和经济联系，直接的、间接的扼制了一个地方经济发展。由于一审终审制缺乏二审监督，地方人民法院受地方政府“指示”，钻法律、政策上的空隙，为本地企业甩掉包袱，为破产企业职工铺一条“富裕”路；在破产清算、评估作价、提取安置费用等方面，尽管政府的文件与破产法相抵触，地方法院也放开用足用活，使相当一部分企业破产普通债权分配为“零”，合同约定抵押的财产也被支付安置职工费用，严重歪曲立法宗旨，损害债权人利益。

　　其二，在中请破产上，除了企业破产法规定外，申请破产还需地方政府行政长官审批。这样一来，行政长官在审批一个企业是否破产时，不是根据企业破产法规定去审定，而是优先考虑企业出路、职工安置、地方经济发展、本级政府经济利益，能破掉多少债权等。最高人民法院根据全国法院破产案件的调查，下发了《通知》，明确了上级法院指导、监督下级法院破产案件，这一司法解释给上级法院一个“事后”监督权。但上级法院发现假破产、真逃债的情形时，大多都是破产分配后债权人提出的，也有一部分是破产终结裁定下达后债权人提出的，这时破产企业己整体出售，或主要设备出售，资原重组已结束，新的合同已经鉴定，或已履行等。上级法院经审查属错案，实际上已无法纠正。为此《通知》给上级法院“事后”监督权不科学、不实际，应从立法上修正为二审同步监督。对不足以支付破产费用，而裁定终结破产的案件，这类案件不需要召开债权人会议，失去了债权人和外界的监督，债权人有意见、有怀疑也不知“内情”，实际进行的是不公开审判，为此企业破产适用二审终审制，亟待从立法上确立下来。

　　三、企业破产裁定适用二审终审制的范围

　　鉴于企业破产案件的特殊性和复杂性，根据现行《破产法》及有关司法解释规定，破产案除驳回破产申请的裁定外，其他裁定均适用一审终审制的审判制度应该修改。程序上部分裁定适用一审终审制，而实体处理裁定应适用二审终审制，从而维护债权人的实体权利，确保依法破产。如宣告破产裁定、企业破产分配裁定、破产终结裁定、不足以支付破产费用终结破产裁定，均应适用二审终审制。当事人不服裁决可提起上诉，由上级法院进行二审，适用二审终审制。

　　第一，关于宣告破产裁定的适用。宣告一个企业破产犹如一个人丧失生命一样。法院一旦裁定宣告企业破产还债，等于破产企业的消灭，债权人和债务人对宣告破产裁定不服的，有权提出上诉，申辩理由，由上级法院来审查该企业是否确已符合破产条件。但由于企业破产案件的特殊性，对宣告企业破产裁定不服提起上诉的，上诉期间不停止组织清算追讨债务。清算小组认为企业确需继续生产，经法院批准，可继续生产经营，既使债务人上诉成功，二审撤销破产裁定，但对于经营不善的企业组织清算，进行审计评估，追讨债务，也有利于企业的内部管理监督，特别是企业整顿和财务的审计监督，更有利于加强企业管理。

　　第二，对企业破产分配裁定的适用。一个企业破产后经过破产清算、追讨外债等一系列法律活动后，召开债权人会议，负责对债权债务总额分配方案和比例等，进行最后监督。但在以往的企业破产清算过程中，往往是政府职能部门人员参加较多，债权人参加少，往往受地方政府的授意而清算不公，地方法院受行政干预，下达损害债权人利益的裁定。为此可以在接到裁定后上诉上级法院进行二审，对破产行为进行最后一次监督，保证分配公平和公正。

　　第三，对企业破产终结裁定的适用。企业破产终结裁定，是对一个企业的“死刑”判决。人民法院作出的企业破产分配裁定，多数是受地方政府干预，在分配方案执行上，由于一级政府全面协调，利用隶属关系进行压力型分配，分配方案不公，引起债权人不满，但由于一审终审制的审判制度所限不能上诉，只能向上级政府职能部门反映，等到上级政府职能部门及债权银行发现问题严重，向同级法院或上级法院提出时，实体上的请求难以挽回，企业财产已分流出售、合法登记为新股份企业。为此应给债权人一个最后申辩的机会，让上级法院进行审查，实行二审监督。

　　第四，对不能支付破产费用而终结破产裁定的适用。一个企业宣告破产，债权人会议是唯一合法的监督机构，因为不能支付破产费用而终结破产程序于法无据与事实不符，更重要的失去了监督机制，成为企业真逃债、假破产的“避风港”。为防止违法行为，尽管不能支付破产费用，应召开一次债权人会议，防止“暗箱操作”。人所共知，债权人会议，是债权人最后一次发言机会，就企业破产费用开支、不能支付破产费用的真假也要进行公开监督，不召开这样的会议，就裁定结案，可能引起债权人的不满，法院难避执法不公之嫌，为此给债权人一次上诉机会，可以更好的保证审理企业破产案合法公正进行。

　　四、上诉期限和二审审理期间、期限

　　笔者认为，企业破产案件的当事人接到裁定书在五日内提起上诉为宜。因为债务人申请破产后，债权人对债务人的生产经营情况（特别是债权银行）随时都在跟踪监督，为此当债务人申请破产，法院宣告裁定下达后，债权人不需更多的调查，就可根据日常的监督检查情况清楚破产是否正确。债权人申请债务人破产的，债务人对本企业的生产经营情况，更是了如指掌，对债权人申请债务人破产的抗辩当即可提出。再一个，根据企业破产案特点，时间不宜拖的过长，为此上诉期限给五天为适当。二审的审理期限也不易过长，在一个月内为宜。根据企业破产案件特殊情况，二审法院应组成专门审判庭，应该是巡回合议庭，只能到一审裁定法院所在地进行巡回审理，不宜提审。
　　【注释】
　　*河南省内乡县人民法院