当前城乡一体化建设中农村土地承包纠纷案件九大难点问题探讨
　　以南京法院审判实务为视角

自国家取消农业税，实施一系列惠农政策以来，农村原有的利益格局被逐渐打破，农村土地尤其是城市周边承包地的潜在价值开始显现，农村土地承包权益纷争日益增多。据南京市中级人民法院民二庭调查统计，近年来的总体趋向是：案件数量逐年递增、调撤比例逐年递减、不予受理或驳回起诉案件逐年增多。虽然经过近些年来的司法裁判，最初出现的矛盾纠纷得到一定程度的解决，也初步形成了一些为社会公众所认同的规则和标准，但随着农村经济改革的不断深人和城乡化进程的不断加快，特别是国际金融危机爆发后城乡一体化发展面临着新形势、新机遇，一些深层次的、与城乡统筹发展伴生伴长的新的矛盾和问题开始显现，不仅困扰着人民法院的司法审判，而且也日益成为制约城乡一体化发展的瓶颈。笔者通过对南京地区近几年来农村土地承包纠纷案件的实证调查，梳理出当前司法实践中较为棘手的九大难点问题加以分析探讨。

　　一、涉及未开展二轮承包工作地区的矛盾纠纷

　　问题产生：根据国家统一部署，从1995年开始，全国农村开展了第二轮承包工作。但是，仍有少数地区因当时税费负担较重，农民不愿种田，村组集体没能完全按政策规定完成第二轮土地承包任务。税费改革以后，国家取消了农业税，并对种粮户给予粮食补贴，农村承包地产生较大经济利益，许多弃耕、抛荒的农民便纷纷回乡要地。面对错综复杂的矛盾纠纷和日趋激烈的利益冲突，加之《土地承包法》明确规定承包期内不得调整承包地，村委会已不敢亦无能力重新组织第二轮承包工作，于是，承包问题被搁置，争地矛盾难化解，直至诉至法院。

　　审判实务：该类问题目前法律尚无明确规定。审判实务中，对于当事人以第一轮承包合同或证书为依据提起的诉讼，一般先告知当事人应续签第二轮承包合同或到有关部门换发新证，如确系未开展第二轮承包工作，多数以不属人民法院受理范围为由，裁定不予受理。

　　处理难点：首先，根据《土地承包法》规定，农户的土地承包经营权来源于承包合同。[1]第一轮土地承包中，村组集体与农户签订的土地承包合同，承包期为15年，说明土地承包经营权是一项附有期限的权利。第一轮承包结束后，合同期限即届满，农户是否继续享有承包经营权，应根据其与发包方是否续订承包合同而定，因此，在第一轮承包期限届满后至第二轮承包工作完成前，农户并不当然享有原承包地的土地承包经营权，至少其权利处于效力待定状态。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“最高院《2005年司法解释》”）规定，[2]此类案件不属人民法院受理范围。其次，从政策层面看，“增人不增地，减人不减地”是国家一贯坚持的既定政策，“大稳定、小调整”是开展二轮延包工作的指导原则，多数地区的二轮承包都是维持原状，在第一轮承包基础上延长30年承包期。从这个角度看，二轮延包工作只是一种形式，如法院以农民未取得承包经营权为由裁定不予受理，这对于在自己承包地上已耕种20多年的农民来说，是难以理解的。再次，从实际情况看，未开展二轮延包工作的村组地区，纠纷多，矛盾大，隐患深，许多矛盾纠纷与社会矛盾交织在一起，远远超出人民法院在法律层面解决问题的能力。

　　对策思路：土地承包工作属于人民政府职责范围，建议由政府部门出面组织相关村组集体完成第二轮承包工作，或根据实际情况确认二轮承包继续延包一轮承包合同。

　　二、涉及农村集体经济组织重新调整承包地的矛盾纠纷

　　问题产生：国家“增人不增地、减人不减地”既定政策的目的是为了维护农民土地承包经营权的长期稳定。在税费改革前，农村“人地矛盾”是以“人税矛盾”的形式表现出来。因为农业税是跟田亩走，在税费负担沉重的情况下，太多的承包地意味着要负担太多的税赋，所以，农民强烈要求“减人要减地”，村委会则为落实农业税费和恢复撂荒地生产，积极要求“增人要增地”。于是，农民与村组之间矛盾调和的产物—“三年一小调，五年一大调”的土做法便孕育而生。为使这一做法合法化，有些地方在承包合同中明确规定发包方在承包期限内调整土地的权刊等。取消农业税费以后，“人地矛盾”在利益的驱动下突显出来，过去那种调和矛盾的习惯做法及其产生的后果使矛盾更加尖锐。地多的农户要求维护现状，地少的农户要求恢复原状，村委会难以平衡各方利益，由此产生矛盾纠纷。

　　审判实务：南京法院根据江苏省高级人民法院2006年《关于执行＜中华人民共和国农村土地承包法＞和＜最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释＞若干问题的意见》（以下简称“江苏高院《2006年审判纪要》”）规定：“涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配的农村土地承包纠纷，依赖民事诉讼程序难以处理的，一般应由有关地方人民政府先行处理”，一般不予受理。

　　处理难点：农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本，其权利性质属于物权。承包期内发包方不得调整承包地，弃耕、抛荒的农民要求返还承包地，人民法院应予支持。《土地承包法》和最高院《2005年司法解释》中对此均有明确规定。[3]因此，从法律层面看，人民法院处理此类案件并不为难。困难的是，在实践中无法操作。因为二轮承包后，经过几次打散、调整、再打散、再调整，二轮承包格局已被彻底打破。一方面，由于发展规模经营，土地集体流转后，原弃耕、抛荒和收回的土地在地理形态上已无法区分，如大片土地变为生态园区、水产养殖区等；另一方面，原农户的承包地已被打散分配到各家各户，如果判令返还，必然导致连锁反应，即每一个农户都要充当一次原告，其他所有的农户则要充当若干次被告，其结果，所有农户都将卷入连环诉讼。加之涉及人数众多，矛盾异常尖锐，纠纷难以化解。如六合区“曾某诉六合区竹镇某村委会返还承包地纠纷案”。[4]

　　对策思路：村组集体重新调整承包地，当时主要目的是为完成基层政府规定的上交农业税费任务，以及执行国家关于禁止农田荒芜的政策，[5]因此，由人民政府重新确认农户的土地承包经营权较为适宜。

　　三、涉及土地承包经营权证书的矛盾纠纷

　　问题产生：农村土地承包经营权证书是土地承包合同生效后，县级以上人民政府依法确认承包方享有土地承包经营权而颁发的法律凭证。由于税费改革前对农村承包地重视不够，有关职能部门在证书制作、颁发上把关不严，为应付上级检查，完成达标任务，把盖好印章的空白证书交给乡镇经管站填写、发放；同样，一些乡镇经管站为图省事，再将空白的证书交给村委会填写，直至由承包人自己填写，导致相当一部分证书记载的事项简单、模糊、错误，如证书记载内容错误、面积不准、四至范围不详、人地不符等；证书发放后，有关职能部门在后续管理上严重脱节，关于变更、补办、收回和宣布作废等工作没有正常开展，致使许多证书不仅起不到明确权属的作用，反而增加和扩大了矛盾纠纷。如六合区的“钮某诉陈某返还承包地纠纷案”，[6]同一地块出现两个土地承包经营权证书。另外，在税费改革前，南京市原江浦县和溧水县还开展试点工作，对其他承包方式的承包户发放了土地承包经营权证书。如浦口区“黄某诉浦口区永宁镇某村委会返还承包地案”、[7]“刘某诉永宁镇某村委会返还承包地案”等。[8]

　　审判实务：对于涉及土地承包经营权证书的纠纷案件，一般告知当事人通过行政诉讼程序解决，民事案件不予受理。

　　处理难点：农村土地承包经营权证书作为政府部门颁发的物权凭证，在法律上具有推定效力。以土地承包经营权证为确认原则，不仅符合物权法理论关于物权设立、变动的基本原则，也符合现代法治社会的发展方向，世界各国民法已普遍接受。但是，我国目前立法采取的是意思主义，即家庭承包的土地承包经营权设立不以登记为要件。[9]“考虑到我国农村的实际，如果规定土地承包经营权不经登记不具有物权效力，不符合我国农村的特点，不利于维护农民的合同权益。如果不考虑国情，生搬硬套传统的物权法原理，必然会损害广大农民的利益。而且，土地承包经营权本身具有很强的公示性，不以登记为必要。”[10]其理论依据是我国农村家庭承包制度实行的是人人有份的均田制，具有生活保障性和社会福利性。只要具有本集体组织成员资格，即可享有土地承包经营权，故家庭承包经营权原始取得的依据是成员权资格，承包合同只不过是权利取得的外在表现形式。最高院《2005年司法解释》对家庭方式的承包经营权证书没有涉及，[11]在其他方式承包中，赋予了土地承包经营权证书具有对抗效力。[12]现行法律规定与法学理论相冲突造成了司法实践中的认识混乱和操作困难。一方面，政府颁发土地承包经营权证书是政府作出的具体行政确认行为，体现了人民政府依职权对土地承包合同进行管理、干预和行政参与。人民法院在民事诉讼中审查其合法性或合理性是不妥当的，因此，当承包合同与承包经营权证书冲突时，法院应当确认证书的法律效力。当事人对证书有争议，应当通过行政诉讼渠道来解决，不属于民事案件的受理范围。另一方面，以证书为确认原则，在实践中面临困难：一是内容与事实不符的证书数量较多；二是政府职能部门对证书的变更、纠正、收回及废止工作未有效开展。

　　对策思路：建议县级以上人民政府对土地承包经营权证书进行一次全面清理，对一些有错误的证书及早变更、废止，同时作好备案登记工作和后续管理工作。

　　四、涉及基层政府“以租代征”引发的矛盾纠纷

　　问题产生：土地征用是指国家为公共利益的需要而依法将农村集体所有的土地转为国有土地的行为。我国《土地管理法》规定为公共利益的需要，国家可以依法征用集体所有的土地。随着南京周边地区城镇化和工业化程度的提高，农村集体所有土地被征用的次数和面积逐年增多。但是，征用土地不管面积多少，均需要相应级别的政府部门批准，并且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。现实中，基层政府为促进区域经齐发展，在辖区内设立开发区或工业园区，需要大量土地，但如按国家征地的正式程序办理，不仅审批手续严格，而且每年的计划指标非常有限，基层政府便采用“以租代征”的形式，先组织村民与村委会签订土地租赁协议，然后再组织村委会与园区开发公司签订租赁协议，取得土地后即开工建设，手续慢慢“补办”。每年国家征地计划指标下达后，基层政府再分批将租地转为征地。于是，大量耕田被圈占，许多土地上盖起成片的厂房或住宅。失地农民内心失衡，强烈要求返还承包地。如浦口区某镇在建设工业园区过程中已引发近20起诉讼案件。[13]

　　审判实务：以促成调解或说服当事人撤诉为主；在穷尽手段仍不能解决纠纷必须判决时，尽量回避“以租代征”，寻找其它理由作出裁判。

　　处理难点：为保护和合理利用土地资源，国家对农村承包地特别是基本农田给予重点保护，严格限制非农用途，其宗旨就是不给土地造成永久性损害，不让土地失去农耕性质。《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》均有明确规定。[14]“以租代征”违反了国家法律强制性规定，应当认定行为违法。但一旦认定行为违法，则其法律后果就应是责令停止侵害、恢复原状。对于“以租代征”办起的工业园区，“停止侵害”即意味着园区停建，“恢复原状”意味着取消园区。将政府多年辛苦建设的工业园区一纸否定，现实中是行不通的。许多当事人也明知其中原委，要求法院以判决形式对“以租代征”行为作出违法认定，其真实用意是给基层政府施加压力，迫其答应其条件。

　　对策思路：“以租代征”实施前，村委会可与农民签订收回承包地协议，由农民承诺自愿交回承包地，村委会则同时承诺在国家正式征用土地前，农民享有该地收益（租金），在国家正式征用土地后有权获得征地补偿款。

　　五、涉及发展规模经营的矛盾纠纷

　　问题产生：通过土地流转，实现规模经营，提高土地生产率，发展高效农业，是我国现代农业的发展方向。但是，按人口均分土地的家庭承包使土地分散、细碎，难以形成规模经营，维护农户的合法权益与发展规模经营之间存在利益冲突。一些乡镇基层干部打着发展规模经营的旗号，片面强调“以地兴镇”、“以地招商引资”，采取行政干预手段，强行流转承包地，严重损害了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权，从而埋下了许多群体性事件的矛盾隐患。如南京某县高速公路两边的“绿色通道”问题。[15]另一方面，也有少数农民为个人利益，乘机漫天要价，滥行权利，给当地的规模经营发展设置障碍。如六合区“王某诉六合区某镇政府、南京某农庄公司承包经营权侵权纠纷案”。[16]

　　审判实务：对未签订合法流转合同的，农民要求确认村委会和第三人侵权或违约，赔偿经济损失，予以支持；农民要求恢复原状，返还承包地的，一般不予支持。对只要求增加承包金的，根据流转价格是否显失公平或“利益严重失衡”酌情调整。

　　处理难点：如何兼顾个体权利保障与集体经济发展之间的关系是此类案件的处理难点。从大局看，促进经济发展是社会进步的必然选择。当前，南京市委、市政府提出“转型发展、创新发展、跨越发展”战略，实现规模经营，大力发展都市农业和高效农业，是当前城乡一体化发展中的一个重要举措，人民法院应当为大局服务，为区域经济发展提供司法保障。但实践中，这种做法可能会助长一些乡镇部门违法行事，损害农民的权益，如“陈某诉六合区某林场承包合同纠纷案”。[17]但如果严格按照法律规定办案，又可能影响规模经营发展。

　　对策思路：对已经形成的规模经营，以维护经济发展为原则，以经济赔偿为保障农民权益的主要形式；对尚未形成的规模经营，以保障农民合法权利为原则。

　　六、涉及农村公益事业占用承包地的矛盾纠纷

　　问题产生：农村公益事业属于农村基础设施建设，主要是指向农村居民提供的公共产品或公共服务，包括交通、教育、卫生、医疗、文化、体育等方面。加强农村各项社会事业基础设施建设，是统筹城乡经济发展，全面建设小康社会的必然要求。以修路为例，“要想富，先修路”形象地表达了广大农民的心声。南京早在2000年国家交通部提出“修好农村路，服务城镇化”的目标后，就开始大力建设农村公路，出台了“以奖代补”政策，[18]村集体按照谁受益谁负担原则，采取土地调整、代缴农业税、粮食补偿、资金补贴等措施，对被占承包地的农户给予一定补偿。但随着国家免征农业税后，原先的补偿措施已暴露出许多不足，相当部分被占地的农户很难得到补偿，甚至得不到补偿。如溧水县“陈某诉某村委会土地承包纠纷案”。[19]

　　审判实务：南京法院共受理该类案件2起，都是调解或撤诉结案。但一致观点认为，判决返还承包地，将损害公益事业，不应支持。

　　处理难点：应否给予补偿以及如何补偿是此类案件的处理难点。村集体公益占地既不属于国家征用，也不符合村集体依法收回土地的情形，更无书面证据证明系农民自愿交回土地，因此，从法律上讲，农民对被占用的土地仍享有承包经营权。因村办公益事业是为全体集体经济组织成员服务，得到绝大多数成员的同意，且符合国家有关政策，故不能认定村委会兴办公益事业占地行为违法。村集体对农民不应适用赔偿而应用补偿，但补偿会带来的一系列问题：第一，将引发大量诉讼，所有涉公益事业占地的农民都可能提起诉讼，村集体是否有能力补偿？第二，兴办公益事业本是利民的好事，当初并无异议。事隔十几年后再判令给予补偿，可能不利于树立正确的价值导向。第三，补偿标准如何确定？是以国家征用土地的当时价为参照，还是以现在价格为参照？是以土地每年平均收益一次性支付，还是每年支付？如果该地将来国家征收，征地补偿款应当归谁？如不给予补偿，对于被占用土地的农民而言，也有失公平。当他们看到其他土地被征用或占用后能获得较高补偿费时，内心不平衡，加上村集体当时占地多无书面协议，无合法手续，矛盾自然会升级。

　　对策思路：对于由区县或乡镇组织规划建设的公益事业，占地问题涉及政府行政行为，应通过行政诉讼程序解决，民事案件不予受理；对于由村集体组织规划建设的公益事业，当事人要求赔偿或补偿的，如村委会无证据证明已经给付，则参照有关征地补偿标准，酌情支持。

　　七、涉及“代耕农”、“外来户”的矛盾纠纷

　　问题产生：代耕农是指自愿与镇、村或农户以书面或口头方式订立农田代耕关系，并承担代耕田公购粮任务、从事农业生产的外地农民。“代耕农”是20世纪八、九十年代历史发展的产物，以珠江三角洲最为突出，南京地区也不乏少数。改革开放以后，由于经济发达地区第二、三产业的发展，城市周边农村的许多农民纷纷进入工厂或自办实业，将大片边远粮田丢荒弃耕。为减轻国家公购粮任务压力，各乡镇基层组织和农村干部通过各种关系，联系省内或邻省经济落后的农民来代耕农田。为吸引外来劳动力入户落耕，有些乡镇还实行了一系列的优惠政策，如承诺办理入户手续、分配宅基地建永久性住房、与同村村民享有同等待遇等。于是，落后地区的农民便放弃老家的房屋、承包地，甚至办理销户举家迁移到城市周边农村。在二十多年的代耕生涯中，一部分人的入户问题被解决，成为“外来户”。随着农村工业化和城市化的推进，土地资源不断减少，土地价值日显珍贵，加上国家惠农政策的实施，原承包户开始回乡要求返还承包地，与“代耕农”、“外来户”之间发生争地纠纷。

　　审判实务：在无书面转让协议或书面协议约定不明的情况下，一般认定双方系转包关系，原承包户要求返还承包地的，予以支持。

　　处理难点：从法律上讲，代耕关系实际上是一种向农村集体组织成员以外的农民转让农地承包经营权的转包关系，代耕农以承包人的身份对土地进行代耕，不能因有农田代耕行为而改变土地农民集体所有权归属，也不能因此而成为农村集体经济组织成员，不能享有收益分红权利。因此，司法实践中，代耕农和外来户多处于不利地位．。客观地说，代耕农在乡镇农村经济发展中曾发挥了一定作用。一方面，他们恢复了大片因农业劳动力转移而丢荒的农田，确保了国家公购粮任务和缴纳税费任务的完成；另一方面，他们使原承包人摆脱了承包地的负担，可以专心从事他项经营活动，从而促进了当地经济发展。但令人担忧的是，裁判的结果实质上加剧了社会不公平，激化了矛盾冲突，给社会增加了不稳定因素。对于“外来户”，承包地被原承包户要回后变成有户无地的农民，而在村民自治的背景下，往往又被村民以民主票决的方式排除在集体财产和收入的分配之外，最终成为无田地、无保障的农民。如浦口区“李某诉张某返还承包地案”。[20]对于“代耕农”，情况更糟。因为没有户口，得不到征地补偿和拆迁安置，不能参加选举，不能参军、入党，子女上学是难题，甚至连结婚、开银行帐户、装电话等都十分困难。这一特殊群体几乎变成了无出路、无生路、无退路的“城市土著人”。

　　对策思路：代耕农和外来户问题是“历史”遗留问题，建议政府部门解决对无承包地的外来户，应给予最低生活保障和困难补助；对无承包地的代耕农，符合人户条件的，应尽早解决户口问题；不符合条件的，应多做说服教育工作，鼓励其回家乡或另谋职业。

　　八、涉及“集体经济组织成员资格问题”的矛盾纠纷

　　问题产生：随着农村经济改革的不断深入和城市化进程的不断加快，城市周边的农村承包地涉及征地补偿、收益分配等纠纷明显增多，这些案件矛盾焦点多涉及成员资格问题。集体经济组织成员资格问题越来越成为农村土地承包纠纷中无法回避的问题。我国目前的法律没有对取得集体经济组织成员的条件作出明确规定，实践中通常的做法是由该集体经济组织通过村民自治制度来认定集体经济组织成员的身份。长期以来，村民自治虚化一直是农村社会公共管理中的一大弊病，尤其是近年来村、组合并之后，一些村干部的权力意识随着权力的增大而膨胀，对内一手包揽大权，对外以村民代表会议名义任意行事，其结果是，村民是否属于该集体经济组织成员完全由个别村干部决定，出嫁女、离婚妇女、入赘女婿、外来户等特殊群体人员的合法权利常常被剥夺，“无本村村民资格”成为村委会违法行事的护身符。

　　审判实务：南京法院目前仍根据江苏高院《2006年审判纪要》的规定，对涉及成员资格问题的纠纷案件不予受理。[21]

　　处理难点：立法缺失，现实中又无法回避，致使矛盾逐步扩大。关于集体经济组织成员资格的标准问题，我国相关法律、法规、司法解释均未作出界定。“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定，为此，最高院已经根据《立法法》第43条规定，就该问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。”[22]关于土地征用补偿纠纷中涉及成员分配资格应否受理的问题，最高院的意见也不统一。[23]最高院《2005年司法解释》第1条将“承包地征收补偿费用分配纠纷”归于受理范围，同时，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”司法实践中法院面临的困境是：既无成员资格的认定标准，又无“是否涉及成员资格”的评判依据，而村委会常常把“无本村村民资格”作为规避法律责任的挡箭牌，运用于几乎所有的土地承包纠纷案件。

　　对策思路：立法上应尽快出台相关法律或司法解释。

　　九、关于村民小组独立承担民事责任的矛盾纠纷

　　问题产生：我国长期实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有制，生产队是农村集体土地最主要的所有权人之一。实行家庭承包以后，生产大队和生产队便演变成现在的村民委员会和村民小组。村民小组作为集体土地的所有者，当然具有土地承包的发包方资格。但是，目前的村民小组地位虚化、职能缺失。因此，在实践中，村委会常以村民小组是适格被告为由，规避法律责任，而村民小组因无独立财产可供执行，亦不在乎承担多少责任。其结果，法院判决书成了一纸空文，司法裁判失去了应有的意义。

　　审判实务：南京法院对此类案件尚无统一的处理意见。司法实践中，既有判令村民小组独立承担责任的，也有追加村委会为共同被告承担连带责任。但实践中执行非常困难。

　　处理难点：村民小组的民事主体地位与民事责任能力之间不相适应，导致法院判决因无法执行而失去意义。关于村民小组的民事主体资格问题，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等均规定，[24]土地归农民集体所有，村民小组是农民集体的组织形式之一，国土资源部也有类似的规定。[25]最高院1999年《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》 [26]和江苏省高院《2006年会议纪要》，[27]对村民小组的独立诉讼主体资格给予肯定。但与此不相适应的是，村民小组单独作为被告时，却无独立承担民事责任的能力，法院判决常常落空。如果将村民小组应承担的民事责任分配到该集体经济组织成员即由村民小组内的全体村民承担，强制执行既操作困难又有法律障碍，因为追加小组内所有的村民为被执行人，缺乏法律依据；如果追加村委会为共同被告并判令承担连带责任，则意味着全村的其他村民小组要为案涉的村民小组承担民事责任，于法于理也有些不通，因为村委会是全村村民集体经济组织形式，其财产属于全体劳动者集体所有。[28]

　　对策思路：对于属于村民小组集体所有的宅基地、山林、水库、水塘等财产，村民小组在自行管理、决策过程中引起的纠纷，可由村民小组独立承担民事责任；对于村民小组属执行村委会方案引发的纠纷，可追加村委会为共同被告，承担相应的民事责任。
　　【注释】
[1]《土地承包法》第22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”
[2]最高院《2005年司法解释》第1条第2款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”
[3]《土地承包法》第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”最高院《2005年司法解释》第5条规定：“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第26条、27条、第30条、第35条规定的，应当认定该约定无效。”第6条规定：“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。”
[4]该案原告曾某将承包地抛荒外出经商，被告村委会调整承包地时重新分配，数年后又行调整。曾某的承包地现由张某等人承包，张某等人的承包地又被调整至其他更多农户，如此循环。曾某持二轮承包合同、经营权证书诉至法院。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定继续审理；一审法院重新审理后判决驳回诉讼请求，二审法院再次裁定发回重审；一审法院第三次审理时组织多方协调、调解，均无结果，当事人不停上访、闹访，最后迫于无奈，由有关部门补偿6000元、村民补偿2000元才平息纠纷。
[5]《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》（国办发明电[2004]15号），通知限期各地恢复撂荒地种植，要求各级人民政府要把恢复撂荒地生产作为一项重要职责和任务，加强领导，层层落实责任制。县乡两级人民政府在恢复撂荒耕地生产中负有直接责任。对因弃农经商或长期外出务工无法耕种而长期撂荒的耕地，发包方要组织代耕，并采取办法通知撂荒户，限期恢复耕种；到期仍不能履行耕种义务的，乡镇人民政府和发包方要动员撂荒户农户自愿流转承包地。对因工作不力出现大面积耕地撂荒的地方，必须予以纠正并追究县乡主要领导的责任。
[6]该案原告钮某持承包经营权证书起诉被告陈某要求返还承包地，一审法院判决支持原告诉讼请求。二审中陈某亦向法院提供了该地块的承包经营权证书，二审法院遂裁定驳回起诉。
[7]该案原告黄某承包被告某村委会的抛荒地48亩，取得土地承包经营权证。后黄某又与该村委会续签承包合同，变更原合同的田亩数为30亩，期限为6年。合同到期后，村委会收回承包地并重新分包给本村村民，原告黄某不服，持经营权证书诉至法院。一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院裁定驳回起诉。
[8]该案原告刘某1993年以其他方式承包了永宁镇某村耕地30亩（抛荒地）种植苗木，合同约定的承包期为6年。1996年，原江浦口县搞试点，向刘某发放了土地承包经营权证书，记载的承包期为30年。1999年，刘某与村委会又续签6年承包合同。2005年合同期届满后，村干部带领村民将该承包地强行分包。一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院调解结案。
[9]《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。《土地承包法》第22条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”
[10]最高人民法院物权法研究小组编著：《＜中华人民共和国物权法＞条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第381页。
[11]在最高院《2005年司法解释》出台前的征求意见稿中第6条曾规定：“发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，家庭承包的，由先成立承包合同的承包方取得土地承包经营权。”
[12]最高院《2005年司法解释》第20条规定：“发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，按照下列情形，分别处理：（1）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（2）均未依法登记的，后效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（3）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”
[13]浦口区某工业园区于2002年5月份建设，2005年底被市政府确定为市级重点工业功能区，规划总面积10平方公里，现已完成了5平方公里的工业用地开发，入园企业近100家。因一次性征用土地无法通过审批，故基层政府实行“以租代征”。租赁协议期限30至50年，土地用途无约定。现租赁的土地上已全部盖起厂房和住宅楼。部分农民以镇政府、村委会非法改变土地农业用途为由提起诉讼，要求：确认用地行为非法，解除租赁合同关系，返还土地并赔偿损失。
[14]《土地管理法》第36条第2款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第3款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《农村土地承包法》第17条规定承包方的义务有“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”；《物权法》第128条规定，“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”
[15]为贯彻南京市关于建设“绿色南京”战略，某县实施高速公路两边“绿色通道”工程，但在具体执行过程中，个别乡镇部门过于急功近利，下指标、定任务、限期限，不仅流转价格低，每亩租金300元（全县正常价格550元），而且采取行政干预手段强迫农户签订土地租赁合同，租期20年。如农户不同意，便会“连坐”到亲属：有上班的暂停上班，有拿工资的暂停发放工资，有工程项目的暂停施工等，迫其就范。失地农民内心强烈不满，曾多次酝酿群体性毁林砍树事件。
[16]该案被告镇政府和某村委会将79亩耕地集中对外出租给南京某农庄公司发展规模经营，绝大多数农户均签字同意，但原告王某（涉及耕地6.2亩多）等少数农民未在村委会合约上签字。村委会、镇政府与南京某农庄公司签约后，公司便开始投资运作。在施工过程中，王某阻挠，与公司发生冲突，2002年11月诉至法院，要求停止侵权，恢复原状，赔偿损失13.8万元。2005年10月法院立案受理，2006年10月一审法院以原告仍在耕种，被告并未占用为由，判决驳回诉讼请求。2007年9月二审法院维持原判。该招商项目从开始规划、投资、施工到最后搁置、流产。
[17]该案原告陈某与被告六合区某林场于2001年签订承包合同，承包10亩板栗园，期限10年。2006年，被告将板栗园周围土地1000多亩连同板栗园一并发包给某公司发展规模经营。原告遂以被告违法收回承包地为由，主张返还承包地，继续履行合同并赔偿损失。一审法院考虑到10亩板栗园与1000亩规模经营的利益平衡，只认定被告违约，判令其赔偿损失。当事人均未上诉。
[18]“以奖代补”就是形成以交通局、县区和乡镇两级政府共同参与的投资主体，交通局提出设计标准并负责验收，据验收结果支付奖励资金，符合标准的每平方米补助8元。县区政府投入部分财政和有关专项资金，其余部分由乡镇政府自筹。
[19]该案原告陈某在二轮承包时取得承包地，1999年，村集体计划修一条村道，以便连接乡道有利村民出行，村民皆同意。修路占地共涉及23家农户，村里通过核减农业税、给予青苗费进行了补偿。涉及陈某的耕地1.9亩，因地荒无青苗而未补偿，只核减了农业税。2009年，陈某以其1.9亩地被村委会非法占用为由，多次上访、闹访，要求返还承包地并赔偿损失，直至诉至法院。一审法院判决驳回诉讼请求，二审经过多次调解，最后由村委会承诺将村内某工程发包给陈某，陈某遂撤诉。
[20]该案被告张某系安徽籍人，1999年来宁购买原告李某父母（全家4人）住宅房并耕种其承包地，李某全家迁居县城。后被告张某全家在本村落户，李某父母双亡，李某出嫁外乡，李某之弟转为国家公务员。现李某起诉张某要求返还承包地。
[21]江苏高院《2006年审判纪要》关于土地征用补偿费分配纠纷中涉及集体经济组织成员资格确定问题的处理时规定：“对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。”
[22]最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年版，第16页。
[23]最高人民法院1994年《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（[1994]民他字第28号）认为不属于法院受理案件的范围；2001年7月《关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）认为应当受理；2001年12月《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研[2001]116号）认为参照法研[2001]51号办理。
[24]《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理…。”《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”
[25]国土资源部2001年11月《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”
[26]最高人民法院1999年《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第36条规定：“本规定所称的发包方，是指村内各农村集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等。”该司法解释现已废止。
[27]江苏高院《2006年审判纪要》第2条“关于村民小组的诉讼主体地位问题”指出：“现实生活中，村民小组独立拥有土地所有权的情形仍普遍存在，法律也因此确认了村民小组具有独立的发包主体资格。因此，在农村土地承包纠纷中，村民小组可以作为独立的诉讼主体参加诉讼。”
[28]《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有……集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”