完善乡镇企业承包责任制的法律思考

我国乡镇企业承包经营责任制始于党的十一届三中全会的一九七九年年初。十年来乡镇企业实行承包责任制和承包合同制，使乡镇企业的经济活动逐步纳入了法制轨道。当前在治理整顿深化乡镇企业改革时，亟需以法律手段使之制度化，规范化，促进乡镇企业持续、稳定、协调发展。本文就完善乡镇企业承包责任制的以下几个主要问题作些法律思考：

　　一、经济承包合同的发包方（企业所有者）的法律地位问题。作为乡镇企业所有者的乡镇“合作经济联合社”，是乡镇企业经济承包合同的发包人，应依法有权决定乡镇企业的经营方向、形式、人员和分配等重大问题。但事实现在还是乡政府、乡党委说了算。正因为发包方无权，于是企业成为乡政府的“附属物”，随意占用企业资金，干预企业自主权的现象至今还不同程度地普遍存在着。因此，乡镇企业的所有权必须真正归属于乡村合作经济组织（经联社），赋予它作为承包合同发包方的法律地位，以及确定它与企业经营承包方的经济法律关系，这是完善乡镇企业经济承包合同制首先要解决的问题。作为合作经济组织的“经联社”，要真正代表企业所有者，其中心任务是要充分行使财产所有权，改变目前乡党委、乡政府直接干预乡镇企业的现状，使党企、政企分开，以不断增强集体经济的财力，壮大农村公有制经济。

　　目前乡镇还有集体企业与全民企业联营的“工农”、“农贸”、“农科”联营企业的承包、股份制企业的承包，以及乡镇集体企业内部职工消费基金转人生产基金后的混合所有制企业的承包。深入研究这种所有制多元结构带来的发包方主体多样性，明确产权归属，以及由此引起的承包经济关系多层次，分配关系多侧面的新情况和新问题，对完善乡村集体企业经济承包合同制也是一个至关重要的问题。

　　（二）关于优选承包经营者的问题。推行公开招标方式，确定承包经营者或经营集团，实行风险承包。招标可以在企业内部或外部进行，投标者可以是个人，或经营集团，中标后必须确定企业经营者。企业所有者对投标者的选择决不是按投标多少进行筛选，而应坚持必须具备的择优条件：第一，确有企业经营管理能力；第二。提供必要的资金财产担保或保证人；第三，其它合法条件。

　　实行风险承包，必须保护发包方与承包方的合法权益。目前风险承包无风险的现象比较突出。如对完不成承包指标的企业，往往在分配上给以照顾，甚至亏了还可“吃照顾饭”，没有风险性。在风险抵押承包中，承包者以一定金额、实物（房屋）抵押，完成了得奖，而完不成则很少扣除一定比例的抵押金，更没有用房屋作过抵押赔偿。为了确保发包方的利益，总结实践经验，必须掌握三条原则：第一，承包方必需以资金财产担保或提供保证人，并负连带责任：第二，承包经营者因经营管理不普造成企业债务，如担保金、保证人保证金不能清偿到期债务，可终止承包合同：第三，建立企业风险基金，增强企业的风险竞争能力。

　　（三）关于确定承包基数问题。承包基数合理与否，涉及企业积级关系、收益分配等一系列重要经济关系的处理。目前乡镇企业承包合同的承包基数不准确的问题比较突出。承包基数确定与实际状况反差过大，任意性、盲目性较为突出。承包合同这种承包基数与实际变化的悬殊，既有企业受物价调整、产业结构调整等外部环境的影响，也有主观因素造成，承包者在确定基数时，往往要求“三个一点”即定员人数多一点，工资报酬总额多一点，利润指标低一点，这几乎带有普遍性。不少企业甚至确定的当年承包基数指标是按低于前年的实际而制定的。如有家乡办综合厂签了一个为期3年的经济承包合同，总利润指标为90万元。1988年第一年的利润指标为26万元，当年就实现实际利润108万元，一年就超额完成了3年利润总和的目标。企业承包基数指标不准确的另一个重要原因是受外部大气候变化客观影响。有个乡办化工厂，1988年承包利润基数为80万元，实际完成300万元，其中有近100万元是调价因素造成的。这就出现了“超基数不吃力，吃力的完不成”的不合理现象。

　　与国营企业比，乡镇企业因受市场调节的影响大于国营企业，确定承包基数难度也比较大。对此，乡镇企业确定承包基数必须掌握的三条原则：一是以前三年平均利润率和承包后递增率计算出承包期和年承包基数；二是参照本地区，本行业平均资金利润率进行适当调整；三是应根据企业留利新投入、税收优惠新投入和分配基金转入等不同情况予以参考确定。

　　（四）关于处理积累与消费关系，以及完善酬利挂钩的分配问题。目前乡镇企业经济承包中的分配指标，多数是采用酬利挂钩的办法。在净收入中的税收是“钢性”的，这是法定的。再加上分配报酬奖得起赔勿起的“钢性”，和乡镇企业有增无减的社会负担的“钢性”，于是“三个钢性”挤压企业积累，以至到了挖积累的极点。此外，经济承包中的虚假现象也屡禁不止。如有的经营者在承包基数确定时虚报职工人数，采用“吃空额”的办法来提高人均分配水平。甚至从中截留一部分工资来提高企业干部的分配水平。有些企业还采取种种手法，造成虚假利润。

　　怎样处理好乡镇企业积累与消费关系，完善酬利挂钩的允配制，有两种思想、两种办法可供选择；

　　一是继续完善酬利挂钩的分配制。完善的原则是：职工分配增长速度低于净收入增长速度，积累增长速度高于职工分配增长速度。这样做，可以改变目前消费基金膨胀、挤企业积累的局面，使企业积累的增长速度超过职工分配增长速度。无论采用哪种酬利挂钩浮动方式，都要按照计税工资最高限额合理核定报酬与毛利润的比例基数。其后，超利部分应按超收多少，分档核定报酬与毛利润的比例，超利越多，报酬与毛利润的比例应逐档下浮。

　　二是实行税后净收入分配制。所谓“税后净收入”是指；到帐销售收入中减去物质消耗、销售税金、上缴管理费、规定的各项提留以及所得税后的净收入。税后净收入，再按上缴乡村财政、企业积累和职工分配三项进行定比分成，并明确具体列入经济承包合同中。这种分配制是过去农业分配取决于纯收入多寡的分配制的沿用。这种分配制的主要优点是：第一，把分配与实现效益结合起来，有利于克服不关心产品质量、销售和资金占用效益的弊端，第二，促使企业增收节支降低成本，讲究经济实效，以防止各种不合理的摊派打进生产成本和以税前列支为由的“认可利润”的出现，第三，使用税后净收入的单一指标，可以克服利润指标多元化（帐面、实现、上报、认可利润等）的弊端，改变企业积累弹性、随意性，处理好积消关系；第四，能有效克服承包基数的人为因素，控制乡村行政和社会不合理摊派以及职工收入“能升不能降”的弊端，纠正除国家税金“钢性”外的职工分配和社会负担二个“钢性”和企业留成一个“软性”的不合理分配制度。

　　（五）关于经营者与生产者收益分配问题。有些乡镇企业经济承包合同的分配关系处理不适当。这是指分配差额超过了一定的“度”，经营者与生产者的分配矛盾年趋突出。从企业的承包经营者收入的结构分析，它由名义收入与实际收入构成。名义收入来自两个部份；一是完成核定基数指标，一般明文规定比职工的平均水平高30—100％二是完成承包基数指标的超基数奖（有的企业按利润实数计算）、特定目标奖、贡献奖等奖励名目繁多，比例过高，这是造成分配悬殊的主要原因。正由于报酬悬殊过大，分配透明度自然也就不够，使生产者与经营者的隔阂增大。目前在分配关系处理上，一线直接生产者报酬偏低，矛盾也较为突出。

　　处理好承包经营者与生产者收益比例，调动企业全员生产积极性，这是办好乡镇企业至关重要的问题。为此，乡镇企业在确定承包基数时，对承包经营者与生产者的报酬要有一个恰当的比例。尤其要注意掌握超基数的奖励比例。对过分悬殊部分，可采取“以丰补欠”或增加“风险抵押金”的办法处置。

　　（六）关于承包合同的监督与管理问题。

　　乡镇企业经济承包合同普遍缺少会计，统计和审计的监督，企业主管部门的合同鉴证，指导，管理工作也十分薄弱，有许多规模较大的企业没有设立合同管理机构，中小企业中有的还没有设合同专管人员，不少企业还没有建立规范化的合同档案制，也没有培训过取得法人委托书资格的代理人。有些企业发生经济承包合同纠纷，到法院应诉时，连协议书或补充的其它法律文书也找不到。

　　为了建立和健全乡镇企业承包合同制，必须建立和健全经济承包合同的监督管理制。根据乡镇企业签约和履约中存在的问题，加强对企业经济承包合同的管理。必须建立和健全如下三项制度：

　　一是要建立经济承包合同的鉴证制。经济承包合同必须由乡、村合作经济组织的经营管理部门进行鉴证后才生效，重点鉴证经济承包合同的积累与消费比例、分配报酬等重要经济关系的处理。

　　二是要建立经济承包合同的会计、统计和审计的经济监督制。会计监督是揭露违法、违纪的一种经济监督，但对会计核算本身不可能进行超脱的监督，而审计能对承包合同处理的经济关系、业务活动和执行结果作出正确的评价，比会计监督更有广泛的作用。因此，建立会计、统计和审计监督制，这是乡镇集体企业完善经济承包合同制的一项行之有效的重大措施。

　　三是要建立承包合同档案管理制。凡上等级的企业和有一定规模的企业，应设置合同管理机构，或与有关部门合署办公，所有实行承包经营的乡镇企业，凡暂不具备条件设置机构的，应配备合同专管人员，专司合同管理工作，建立和健全合同档案，精心搞好合同档案工作。