庆阳诚嘉房地产开发有限公司与镇原县孟坝镇孟坝行政村村民委员会合同纠纷案

本案关注点：涉及农村集体土地的《合作开发协议书》，因所占土地为集体耕地，用于非农建设，违背了国家强制性规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条“违法法律、行政法规的强制性规定”的情形，所涉合同应属无效合同。

（2013）庆中民初字第19号

　　原告人庆阳诚嘉房地产开发有限公司。
　　法定代表人张杰，该公司董事长。
　　委托代理人胡炯文，甘肃泰丰律师事务所律师。
　　委托代理人崔立成，该公司业务经理。
　　被告人镇原县孟坝镇孟坝行政村村民委员会。
　　法定代表人刘邦兴，该村委会主任。
　　原告庆阳诚嘉房地产开发有限公司（以下简称诚嘉公司）与被告镇原县孟坝镇孟坝行政村村民委员会（以下简称孟坝村委会）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年5月21日公开开庭进行了审理。原告诚嘉公司的法定代表人张杰，委托代理人胡炯文、崔立成，被告孟坝村委会的法定代表人刘邦兴到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　原告诚嘉公司诉称：2011年10月10日，原被告双方签订了失地农民安置城合作协议，约定被告向原告提供120亩土地，用于建设农民安置城。计划分两期建设，第一期建设用地63.82亩，由镇原县孟坝镇中心自然村提供，第二期建设用地57.74亩，由孟坝镇新民自然村提供。两期建筑总面积77000平方米，16.5％的面积归被告，剩余面积归原告销售。随后双方又签订补充协议，约定第一期63.82亩总住宅建筑面积原告除交付6754平方米住宅面积给被告外，一层两间商铺给被告做卫生所使用，在住宅面积中扣除。协议签订后双方组织实施第一期安置城建设。原告支付中心自然村村民第一期建设用地土地使用补偿金306.201万元，支付村委会土地补偿款20万元，并投入施工。2012年镇原县孟坝镇政府通知原告，正在建设的一期项目建设用地转为普通商品房建设用地。2012年12月10日孟坝镇政府、镇原县国土局、城建局、规划局联合发布告示确定原告正在建设的一期项目用地转为普通商品房建设，并申明原告已经缴纳了国有土地出让金、规划费、城建费。后省政府下发甘政国土发（2013）133号文件，将原告施工的一期建设用地征收为国有，用于普通商品房建设，明确规定不得改变用途。现因政策变化致使双方签订的失地农民安置城合作协议及补充协议的基础发生重大变化，且双方的合作开发协议存在违法性，镇原县国土局曾对原告作出了“责令停止违法行为通知书”，要求原告停工，并责令拆除已经建设的工程。合同已无法实际履行，双方多次协商未果，请求：1．判决解除双方签订的失地农民安置城合作协议及失地农民安置城合作协议补充协议；2．判决被告返还原告支付的土地补偿款326.201万元；3．由被告承担本案全部诉讼费用。
　　被告孟坝村委会答辩认为：1．双方的协议属合作开发。是建立在失地农民安置和新农村建设的政策基础上达成的一致意见，且有镇政府的指导和相关文件为依据，合作开发协议符合相关政策规定，真实有效。2该协议中利益的分配是双方结合孟坝镇其他开发用地分配方式议定，协议并未显失公平。3.双方签订协议是在2011年10月，而2011年4月被答辩人就经秦宗先介绍与中心自然村王济民等农户协调租地搞房地产开发事宜，其利用集体土地开发纯属个人行为。4．协议签订后，双方本应依最初的新农村建设为由办理用地手续，但该项目对开发楼层做了限制，投资面临亏损，后因土地政策紧缩，在镇原县开展“两违”清理工作中，被答辩人按规定缴纳了各项费用，土地性质发生变化。目前，答辩人配合被答辩人签订了土地有偿使用合同，被答辩人也已实际取得土地使用权63.82亩，并已经投资建成住宅楼房两栋。5．按照协议约定，答辩人应为被答辩人提供土地63.82亩，答辩人已如约提供，目前答辩人只办理了27.6亩用地手续，有7户农民的土地补偿款只有借据，协议中约定的16.5％楼房面积至今仍未兑现，因土地性质转换，被答辩人的楼房已经建成，农民生活安置补助费无着落，故答辩人不同意解除合同。
　　原告诚嘉公司为支持其起诉理由向本院提供的证据有：
　　1．企业法人营业执照、组织机构代码证。证明原告具备合法主体资格和诉讼主体资格。
　　2．失地农民安置城合作开发协议复印件、失地农民安置城合作协议补充协议、青苗补偿费收据、领条13张。证明原、被告签订了失地农民安置城合作开发协议复印件及失地农民安置城合作协议补充协议，并部分履行了该协议，支付被告3469495元。
　　3．镇原县孟坝镇政府通知、告示、甘政国土发（2013）133号文件、收款收据两张、原告缴纳土地款凭据。证明原告据以和被告合作开发的土地已经被征收，原被告合作的基础已经不存在，该土地属于国有，原协议发生重大情势变更；原告依法缴纳了土地出让金，该土地的权利义务主体为原告和国土部门。
　　4．镇国土资函字（2013）20号证明、责令停止违法行为通知书、国土资源违法后果预先告知书，证明双方签订的协议违反国家强制性规定，已被国土资源部门认定为“非法占地”，中心自然村27.6亩地已被转用并征收为国有土地。
　　被告孟坝村委会为支持其抗辩理由向本院提供的证据有：
　　1．原告与中心自然村村民王济民、兰李合等签订土地收购协议，地面附着物赔偿协议、领款凭证。证明原告与村民签订土地收购协议属个人行为。
　　2．孟坝镇人民政府104号文件、镇原县人民政府办公室公文处理单、失地农民安置城合作开发协议、失地农民安置城合作协议补充协议、土地有偿使用合同。证明双方签订合作开发协议及补充协议，与中心自然村10户村民签订的土地有偿使用合同合法、有效。
　　3．孟坝镇人民政府169号文件、镇原县委社会主义新农村建设工作领导小组办公室文件、孟坝镇人民政府（2011）164号决定、孟坝镇人民政府（2012）72号文件、孟坝镇人民政府（2012）160号报告、镇原县国土资源局土地现场勘测记录、孟坝镇人民政府（2012）185号报告、镇原县城乡规划局规划函、孟坝村委会情况汇报、村委会记录。证明原告能够积极履行协议，约定的内容客观真实。
　　4．借款协议书、借条。证明原告已经履行了租地协议内容，全部兑现了村民的土地租金及附着物补偿款，原告曾提交了付款相关证明，借款协议是另一种法律关系。
　　原、被告提交的上述证据，均经过庭审举证和质证。被告对原告提交的证据1、2无异议；对证据3中的收款收据及原告缴纳的土地款凭据无异议，对其他三项有异议，认为土地手续正在办理办理之中；告示与实际不符；镇政府无资格审批小产权转大产权；国家征地程序一直未进行。
　　原告对被告提交的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，但认为双方约定手续由提供土地方办理，双方协议违反国家强制性规定；对证据3的1-8项无异议，对9、10项未发表质证意见；对证据4的真实性无异议。
　　综合双方当事人的举证、质证意见，本院认证意见为：
　　对原告提交的证据1、2予以采信，对证据3中的通知、甘政国土发（2013）133号文件、收款收据、原告缴纳土地款凭据予以采信；对告示，因无镇原县国土资源局、城乡建设局、规划局盖章，不予采信。对被告提供的证据1、4予以采信；对证据2中的孟坝镇人民政府104号文件，因无孟坝镇人民政府盖章，不能确定其真实性，不予采信，其他证据予以采信；对证据3的1-8项予以采信，证据9、10项原告虽未发表质证意见，但该证据符合证据三性，予以采信。
　　经审理查明并综合全案证据，本院认定如下事实：2011年5月29日，诚嘉公司与孟坝村中心自然村村民王济民、兰李合签订了土地收购协议，约定由诚嘉公司收购该二人的承包地归诚嘉公司使用，并签订了土地地面附着物赔偿协议。2011年10月10日，诚嘉公司作为乙方与作为甲方的孟坝村委会签订了镇原县孟坝镇孟坝村村民委员会与庆阳诚嘉房地产开发有限公司失地安置城合作开发协议书，该协议书约定：1．甲方向乙方提供集体耕地120亩，用于新建农民安置城，解决新区建设征地工作中的失地农民居住难问题，计划分二期开发建设，第一期在中心自然村占地62.26亩，第二期在新民自然村占地57.74亩，规划全部拟建多层。2．甲方向乙方提供及共同办理失地农民安置城手续的相关资料，费用由乙方承担，确保批准文件合法有序后，方可动工建设，否则停建。3．甲方提供的土地确保符合城镇建设的总体规划，乙方在施工前必须向甲方提交“选址意见书、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、图纸设计”，经领导小组审定同意，方可开工建设。4．甲方全面负责处理土地征地问题，于2011年10月交付征用土地给乙方。地面附着物补偿款由乙方付款给甲方，由甲方兑现及和村民签订合同，同时给乙方提供销售有关手续资料，保障各项工作正常进行。5．合作开发分配方式。按照规范设计方案实施，乙方出资可修建筑面积约为77000平方米，经多次协商乙方交付甲方16.5％，总住宅建筑面积12705平方米，其余所建筑面积归乙方销售所有，甲方无权干涉乙方销售权。该协议上同时注明“补充条款”：乙方协同甲方完成签订土地使用合同，地面附着物补偿，并向甲方缴纳每亩土地叁万捌仟元的安置补助费。合同签订后，孟坝村委会于2011年10月26日、2011年12月1日分别与中心自然村包括王济民、兰李合在内的10户村民签订土地有偿使用合同，约定将该十人的承包地有偿转让给孟坝村委会有偿使用五十年，每亩地8.5万元，并将合同约定的第一期用地交付诚嘉公司。诚嘉公司于2012年3月正式开工。施工过程中，孟坝村委会与诚嘉公司于2012年8月8日在原协议基础上签订了镇原县孟坝镇孟坝村村民委员会与庆阳诚嘉房地产开发有限公司新农村及失地农民安置城合作开发补充协议，约定：新农村建设失地农民安置城一期工程占中心自然村耕地63.82亩，孟坝村委会可分得建筑面积6754平方米，所建位置坐西向东为1号楼，一层商铺除村卫生所两间外其余归乙方销售，两间面积在甲方6754平方米中扣除，家属楼除甲方协议所得建筑面积外，其余面积归乙方销售，不受甲方任何限制。同时，诚嘉公司陆续向村民支付各项费用，截至2012年8月27日，诚嘉公司共支付孟坝村委会土地出让补偿金、青苗补偿款、土地定金共计3469495元。
　　2011年10月14日，镇原县孟坝镇人民政府作出政府发（2011）164号关于建设孟坝镇失地农民安置城的决定，2011年11月14日，镇原县孟坝镇人民政府以政府发（2011）169号关于申请孟坝镇新农村建设审批的报告，向镇原县委农村部提出审批申请，2011年11月17日镇原县委社会主义新农村建设工作领导小组办公室向孟坝镇党委、政府以镇新领办发（2011）20号关于孟坝镇统筹推进城乡一体化发展有关事宜的答复函作出答复，该答复函中明确答复本次安置房要符合全县失地农民安置住房建设有关规定。后孟坝镇人民政府分别于2012年3月14日以政府发（2012）72号孟坝镇人民政府关于申请孟坝镇孟坝村新农村建设用地的报告，向镇原县国土局申请办理用地预审、2012年6月5日以政府发（2012）160号孟坝镇人民政府关于申请孟坝镇孟坝村新农村住宅区建设的立项报告，向镇原县发改委申请立项、2012年6月21日以政府发（2012）185号孟坝镇人民政府关于申请办理孟坝镇孟坝村新农村建设项目建设规划许可的报告，向镇原县规划局申请办理规划许可，但相关部门一直未办理相关审批手续。
　　2012年5月23日，镇原县国土资源局向诚嘉公司的法定代表人张杰发出责令停止违法行为通知书和国土资源违法后果预先告知书，明确诚嘉公司的安置城为非法占地，限三日内恢复地貌、并处以487700元的罚款。2013年2月1日，甘肃省人民政府甘政国土发（2013）133号甘肃省人民政府关于镇原县2012第37批次城镇建设农用地专用和土地征收的批复中同意将镇原县孟坝镇孟坝村集体农用地3.6517公顷转为建设用地，连同集体建设用地0.5631公顷一并征收为国有，以上共计批准建设用地4.2150公顷，用于普通商品房建设，但相关单位一直未进行征地程序，现诚嘉公司实际占用孟坝村委会集体用地27.6亩，但土地部门未给诚嘉公司颁发土地证明。现诚嘉公司已将一期用地中的36.22亩土地归还孟坝村委会。
　　本院认为，本案争议焦点问题是：1．孟坝村委会与诚嘉公司签订的失地安置城合作开发协议书及补充协议的效力问题；2．孟坝村委会是否应当返还诚嘉公司支付的各项费用326.201万元。
　　诚嘉公司与孟坝村委会签订的失地安置城合作开发协议书第一条约定：甲方向乙方提供集体耕地120亩。第六条约定：乙方出资可修建筑面积约77000平方米，经多次协商乙方交付甲方16.5％，总住宅建筑面积12705平方米，其余所建筑面积归乙方销售所有。即孟坝村委会向诚嘉公司提供的集体耕地所建安置城除16.5％归集体所有外，其余均归诚嘉公司所有。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产，兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。本案涉及的安置城所占土地为集体耕地，但大部分用于非农建设，违背了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效……（五）违法法律、行政法规的强制性规定”的规定，诚嘉公司与孟坝村委会签订的失地安置城合作开发协议书及补充协议应属无效合同。
　　合同解除是指在合同有效成立之后，当解除的条件具备时，因当事人一方或双方的意思表示，使合同自始或仅向将来消灭的行为。在适用情势变更时，合同解除是指履行合同实在困难，若履行即显失公平，法院裁决合同消灭的现象。即不论协商解除合同还是法院裁决解除合同，均应以合同有效为前提条件。诚嘉公司与孟坝村委会签订的失地安置城合作开发协议书属无效合同，不存在解除合同的基础，故诚嘉公司要求解除合同的诉请不能成立。诚嘉公司基于双方签订的合同从孟坝村委会获得土地63.82亩，但只返还了36.22亩，故对诚嘉公司要求孟坝村委会返还各项费用326.201万元的请求不予支持。
　　综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理费》第四十三条、第六十三条之规定，判决如下：
　　驳回庆阳诚嘉房地产开发有限公司诉讼请求。
　　案件受理费32896元，由庆阳诚嘉房地产开发有限公司负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交
　　上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院．
　　

审判长于恒学
　　代理审判员樊欣
　　代理审判员沈晋芳
　　书记员刘超
　　二○一三年十月八日

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