全国法院第三十一

届学术讨论会征文

内设机构改革后小规模法院专业化审判模式探究

论文独创声明

本人郑重声明：所成交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

内容提要

我国的一些边疆民族地区地广人稀，因地区案件数量少法院人员数量编制规模相比于其他地区相应缩减。在司法改革中，上级法院以编制50人作为界限，在法官员额、内设机构的数量的规模上对小于50人（含本数）的法院做出统一规定。按照本次机构改革的要求，这些小规模法院法官员额统一核定定额为15名，在内设机构改革的设置上核定为5个。“麻雀虽小，五脏俱全”，机构设置固然应该精简，但在承担职能和工作任务上却不能有所偏废。由于法院规模小导致的法院审判执行及管理工作存在的粗放性与法院专业化审判所要求的精细化之间存在一定的矛盾。如何坚持精简、务实、效能的原则，在理顺职能、优化分工的基础上，推进专业化审判，实现人员配置优化、办案效能提升是小规模法院司法改革过程中需要解决的一个现实问题。本文立足于小规模法院在内设机构改革与专业化审判方面有着与其他法院所不同的特殊性，围绕小规模法院机构改革的如何细化职责提质增效及改革后专业化审判模式的构建进行了初步的探索。第一部分从规模要素的角度，对司改后审判专业化之法院规模大小的差异进行分析，突出对小规模法院综合薄弱点、审判专业化的短板进行归纳。第二部分指出，效能挖潜是小规模法院内设机构改革后专业化审判的必经路径，提出善于综合统筹进行通盘布局，巧妙利用“加减乘除法”，推进法院审判执行提质增效。第三部分从宏观向度和微观着力的角度提出小规模法院专业化审判要坚持效能与精细化的结合进行模式建构，宏观方面要处理好“四个关系”，微观方面要科学设置专业化审判主体，准确选定专业化审判主题，科学选任专业化审判法官，完善专业化审判机制，着力提升保障能力。全文共8646字。

一、规模要件：司改后审判专业化之法院规模大小的差异分析

（一）小规模法院内设机构改革的总体要求

目前，以机构精简和职能优化为主要内容的省以下法院内设机构改革正在有序推进。按照内蒙古自治区高级人民法院《关于全面开展基层法院内设机构改革工作的意见》，坚持精简、务实、效能为主要原则的内设机构改革要遵循审判执行规律，适应司法责任制和人员分类管理的改革需要；要在理顺职能优化分工的基础上，综合考虑业务划分、人员编制、法官数量、案件数量等因素，科学合理设置内设机构，提升管理效能。对于50人以下的基层法院要求不超过5个内设机构，一般设置政治部、立案庭、综合审判庭、审判管理办公室、执行警务局。在职责划分上，政治部负责思想政治工作，负责机构编制、干部人事、目标绩效考核工作；负责机关党建及工青妇工作；负责宣传和教育培训工作；负责机关政事务管理工作；负责执法执纪监督检查和党风廉政建设工作。立案庭负责立案登记、涉诉信访、诉前调解、小额速裁等工作。综合审判庭负责依法审理有本院管辖的各类案件及相关工作。审判管理办公室负责审判流程、案件质量管理、案件评查、审判运行态势分析、司法统计、司法调研、司法辅助及审委会会务等工作；负责信息化建设工作；负责办理审判监督案件。执行警务局负责由本院执行已生效且具有支付内容的各种法律文书及其执行案件；负责本院管辖的诉前保全、诉讼保全及司法救助等工作负责司法警务警察工作；负责警卫、押解送达工作；配合有关审判执行事项。[据内蒙古自治区高级人民法院《关于全面开展基层法院内设机构改革工作的意见》。]

为了促进司法行政人员的积极性，在领导职数的使用上规定，内设机构整合后，相关领导职数不减。在内设机构精简后，分流安置的原有领导干部职务职级及相关待遇不变。并要求积极探索领导职数合理使用的路径和方法，利用机构精简后空余的领导职数配备专职党务干部（廉政监督员）。认真落实法官、法官助理、书记员职务序列制度改革，积极利用公务员职务职级并行改革的有利政策，拓宽法院各类人员特别是法院司法行政人员的发展空间，充分调动法院各类人员的工作积极性，维护干部队伍稳定。[据内蒙古自治区高级人民法院《关于全面开展基层法院内设机构改革工作的意见》。]

（二）小规模法院综合薄弱点分析

1.审判执行力量存在不足。首先从工作量上看，大多数处于地广人稀的民族地区的小规模法院虽然人均办案数量低于其他地区。但是由于路程较远法院承担的送达、调解、执行等项任务繁重，民族地区法院审理案件时需要双语审判耗时费力，再加上每个法官审理的案件类型多样难度加大等因素，整体而言，小规模法院案均工作量大。在此基础上，审判执行力量不足的问题在小规模法院尤为突出。按照本次机构改革的要求，编制不足50人的小规模法院法官员额统一核定定额为15名，其中包括院长副院长领导职数4到5名，而立案庭、审管办（办理审判监督案件）、执行局要分配一定数量的员额法官。综合审判庭只能有7-8名员额法官负责审理辖区法院所有的民事、刑事、行政案件。同时，法官助理、书记员等辅助人员严重不足，远未达到法官、法官助理、书记员配置1:1:1的比例。审判执行力量的不足，在一定程度上影响了整体效能的发挥。

2.审判分工较为粗放。小规模法院固然需要部门合并整合资源提高审判质效，但对于审判执行精细分工的专业化要求亦应引起重视。由于审判人员较少，在审判资源配置上往往顾此失彼。内设机构改革后的小规模法院只能设立一个大的综合的审判庭，负责审理民事、刑事、行政案件。最多只能组建3个合议庭，法院为了平衡案件数量，防止法官审理案件多寡不均，不光专业合议庭难于建立，而且民事行政、刑事审判界限也难于区分，有的合议庭需要跨领域同时负责审理诉讼程序、适用法律均有很大的差别的刑事、民事案件或者行政、民事案件。在此基础上，设立的专业审判庭也仅仅是多个专业审判集于一身的“大杂烩”。法官审理案件 “杂而不专”、审理专业领域跨度大，以致难于对类型案件做精细研磨。

3.综合部门身兼数职现象较为普遍。按照本次内设机构改革的要求，综合行政部门和综合业务部门也进行了合并。编制在50人以下的小规模法院将行政综合部门统一划归到政治部，负责原来政治部、办公室、行政装备及监察室的职能。而将原来的审判管理办公室、调研室、司法辅助办公室及信息化建设统一纳入审判管理办公室。不光部门进行了合并，按照力量向审判一线倾斜的要求人员数量也相应缩减。机构设置进行了大幅精简、部门进行了合并，但职能工作任务并未缩减，承担职能和工作任务却不能有所偏废，面对上下条线业务指导、工作任务仍然对应到相应机构，“上边千条线，下边一根针”，司法调研、案例指导、信息宣传、教育培训等项工作往往集于一人，小规模法院综合部门人员身兼数职现象比较普遍。由于点多面广、工作任务量大，工作效果难免会受到影响。

4.法官专业审判与绩效考核存在矛盾。目前法官绩效考核尚处于探索阶段，如何建立定性与定量相统一，体现科学发展要求和司法规律的考评体系，仍是目前法院审判管理工作的重大课题。普遍的做法是设置一定的数量、效率、效果指标对法官进行横向对比。而对于员额比例较少的小规模法院，由于案件类型不集中，法官之间相比较的空间也比较小，为了增强审判案件的可比性，在案件分配的数量、类型、难易程度尽量做到一视同仁。由于刑事、行政案件数量较少，所以承担刑事行政案件的法官还要承担一定的民事案件，以求法官之间案件数量以及案件类型分配上的均衡。这就造成推进法官专业审判工作与实施绩效考核之间形成一定的矛盾。

（三）小规模法院审判专业化的短板列析

在一定程度上讲，法院专业化审判水平的高低与法院的规模成正比的关系，法院规模愈大，审判力量愈强，审判专业化分工愈精细；反之，法院规模愈小，审判力量愈弱，审判专业化分工愈粗放。为了进行深度分析，本文选取辖区编制超过100人的法院与编制不足50人的法院进行各项指标对比列举分析，具体情况如下表：

二、效能挖潜：小规模法院内设机构改革后专业化审判的必经路径

习近平总书记指出，审判运行机制改革，是新一轮司法改革的重点，让审理者裁判，由裁判者负责的思路，有助于破解审判权运行过程中长期存在的行政化问题。[ 习近平：《法治中国——习近平总书记关于法治的重要论述》。]因此，破除行政化亦是小规模法院内设机构改革的首要任务。总体而言，法院内设机构改革是大势所趋、势在必行。应严格按照中央司法改革的要求进行总体推进，但作为小规模法院的内设机构改革也不能一改了之，合并增效需着力推进，专业化审判亦不能偏废。要将提质增效作为推进专业化审判的基础性工作抓好落实，要针对改革过程中的出现的新情况、新问题，建立相应改革配套机制，促进改革顺利进行。要善于综合统筹进行通盘布局，巧妙利用“加减乘除法”，推进法院审判执行提质增效。

（一）激发整体合力做好“加法”

小规模法院要利用好审判资源，提升审判能力。一要充实审判力量，做好人员配置“加法”。在人员配备上，注重将审判力量向一线集结，强化一线办案。同时，充实法官辅助力量，充分调动法官助理的积极性，通过招聘聘用制书记员、购买服务等方式解决小规模法院辅助人员编制不足的问题，推行推行“法官+法官助理+书记员”的管理模式，按1:1:1的比例组建办案团队。二要加强院庭长办案，发挥骨干作用“做加法”。在院庭长办案上，不仅做数量上的要求，而且要充分利用院庭长审判业务在审判工作中审判经验丰富、专业水平较高的优势，承担重大、疑难、复杂案件及新类型案件的审判任务，以发挥其关键作用及引领作用。三要开展法官分类培训，做好法官素质提升“加法”。着眼于法院人员分类改革，开展有针对性的教育培训工作，根据小规模法院培训力量不足的问题，由上级法院加大力度统一开展针对专业法官、法官助理、书记员、行政人员等各类人员的业务培训及岗位练兵，提高培训针对性，提高法院各类人员的素质，促进司法能力整体提升。

（二）为法官减负做好“减法”。

一要严格落实司法改革中司法责任清单的制度，严格区别审判权、审判监督权及审判管理权，厘清院长及庭长的权利边界，对按规定不需要审批的案件一概取消院庭长案件审批流程，为法官减轻审批负担。二要根据小规模法院的实际开展剥离诉讼外包服务，借鉴发达地区的先进经验对审判辅助事物进行分层剥离诉讼外包服务对法院的邮寄送达、电子卷宗制作、立案大厅导诉等业务实行诉讼外包，大量购买第三方服务，有效缓解了审判辅助人员的不足的问题，给审判团队减负增效。三要深入开展案件繁简分流，对于简单案件简化诉讼程序，对于交通肇事、银行贷款、民间借贷、劳务纠纷的类型案件大力推进要素式审判，简化庭审程序，简化裁判文书写作，提高办案效率。特别是在小规模法院的巡回审判中，在规范化的前提下简化诉讼程序，推行“一站式”服务，促进巡回审判“轻车简从”，强化服务提升审判质效。

（三）坚持创新驱动做好“乘法”

编制数与实际所需的人力资源差距较大及辅助人员不足等问题困扰的小规模法院，要实现审判质效提升，必须在要素重组和机制创新上找出路，走供给侧结构性改革之路。首先，要做到团队组合科学化配置。应将人力资源作为第一资源，建立附合司法规律、与司法体制改革相适应的人力资源配置机制，在审判团队配置上，充分考虑法官、辅助人员及行政人员专业、特长、志趣等因素，进行最佳组合，明确目标指引、高效管理，明确审判管理人员职责清单，形成分工配合、团队协作的工作机制，实现工作效能最大化。第二，配置资源要以审判需求为导向。审判团队应以员额法官为核心，配置比例得当的审判辅助人员，以实际司法需求为导向，以合理工作量为基础，实行以案定员，合理配置资源。第三要利用信息化乘法提速增效，作为信息化基础比较薄弱的小规模法院，要积极借鉴外地先进地区法院信息化建设的经验，引进信息化成果提高本地法院信息化水平。但对于信息化的现代科技要科学运用，既要敢于运用又要善于运用，既要作为重要的认识手段，又不能盲信盲从，要适应时代的发展和进步，适用科技手段。[习近平：《法治中国——习近平总书记关于法治的重要论述》。]一定要立足于本地实际，坚持“拿来主义” 与“本土开发”相结合的方式提高法院信息化水平，针对小规模法院地广人稀的特殊情况，开展电子送达减轻办案人员旅途劳累，建立信息化平台办案系统及智能化执行指挥中心等，提高办案效率。

（四）审判监督管理做好“除法”

小规模法院必须强化管理，坚持从严治院，严格落实党风廉政建设。具体说，一是压缩管理层级。小规模法院要在坚持审判管理的服务保障功能的原则下，根据法院人员较少的实际情况，探索由副院长兼任内设部门领导模式，推进法院内设机构改革，实现审判管理扁平化。弱化业务庭的职能，使合议庭既成为办案单元、管理单元，也成为考核单元、责任单元。二是统一裁判尺度。要依托最高人民法院办案平台，建立类案与关联案件检索机制，统一裁判尺度。同时建立同案不同判的监督预警机制，发挥专业法官会议及审委会的功能，对法律规定冲突、法律语言模糊及法官个体的价值取向和认知习惯的不同导致的裁判不统一问题进行“一致性”裁判。三是强化责任监督。要根据小规模法院因规模小导致的纪检监察机制体制不健全的问题，强化上级法院纪检监察部门的职责，探索建立将法院纪检监察部门的编制收归上级法院纪检监察部门，强化上级法院对下级法院纪检监察部门的领导、指导、监督作用，促进小规模地区基层法院和上级纪检监察部门工作力量的有效整合和监督延伸。

三、效能与精细化的结合：小规模法院专业化审判的模式建构

如前所述，小规模法院的专业化审判必须着眼于内设机构改革效能挖潜整体布局的基础上，立足于提质增效做好模式构建。要结合法院人员与案件数量类型的实际情况，既不能“眉毛胡子一把抓”搞无区别的“大杂烩”的审判方式模式，也不能事无巨细耗费人员精力。小规模法院由于人员较少而“五脏俱全”导致的自身建设的粗放性与专业化审判的精细化之间必然存在一定的冲突，由此，决定小规模法院在专业化审判的主体定位及宏观微观把握与其他法院均会有所区别。

（一）宏观向度：必须处理好“四个关系”

1.处理好与审判需求的关系。小规模法院的专业化审判要以满足发展需求为必要，把需求作为法院专业化审判设置的第一选择，无需求则无设置的必要。有效兼顾专业与便民的关系，根据案源分布和数量情况，将法院所在地区案件较为集中地交通肇事、房地产纠纷、劳动争议纠纷等类型大案件纳入专业化审判。[ 罗登亮：《基础法院专业化审判改革的四重维度》，载于2016年11月23日《人民法院报》。]在选定专业化主题时，要综合考虑案件类型、数量、复杂程度等进行科学设定，同时建立监控机制，对主体和主体进行动态调整，突出审判专业的实用性。而对于法院内部的专业化审判而言，是指专业化法庭、专业化合议庭、专业化法官的对特定类型案件进行的专门化审理活动。对于法官员额较少的小规模法院要突出审判专业化，让法官集中有限精力于特定审判领域，必须要结合法院人员及案件数量的实际情况进行合理设置，既要突出专业化，也不能事无巨细，要实现审判效能与精细化的有机结合。

2.处理好与审判资源的关系。小规模法院存在的突出问题就是法官员额较少，审判执行力量不足是突出问题。在此基础上推进审判专业化，就必须结合这个实际问题，合理调配现有的人力资源，统筹考量专业化审判与非专业化审判的人员配比、专业化审判内部的人员配比。将掌握特定专业知识和擅长特定案件审判法官与相应案件结合，科学选任法官。根据案件难易程度，明确不同案件的权重，科学分配案件，做到各审判主体工作量大体均衡，实现审判资源优化配置[李兆杰 牛 艳:《人民法院推进专业化审判路径探析》，载于2017年5月3日《人民法院报》。]

3. 处理好与司法改革的关系。当前，司法改革是大势所趋，必须严格按照中央部署有条不紊地推进。小规模法院必须按照上级法院的部署积极推进内设机构改革，落实扁平化管理的要求。在此前提下，推进专业化审判。决不可以专业化审判的要求，借故增设部门，使内设机构改革的通盘大局受到影响。要将专业化审判作为改革的一项重要内容通盘考量，相辅相成，共同促进。

4.处理好与司法能力建设的关系。首先，小规模法院推进专业化审判要着眼于提高法院司法能力，通过让法官集中有限精力于特定审判领域，促进提高审判质效，有助于提高法院司法能力。第二，在法院专业化审判的整体布局上要充分考虑审判主体的及法官的专业司法能力，实现专业化审判的审判质效最佳配比。第三，要建立审判规范体系，由专业化审判组织及时总结审判程序、证据采信、事实认定、法律适用等方面的常用问题，经过法官专业会议讨论形成审理要点；探索“要素式审判+模板式裁判文书”的形式，以统一裁判尺度，并提高办案质效。

（三）微观着力：建构专业化审判的具体操作

1.科学设置专业化审判主体。按照内设机构改革的要求，编制在50人以下的小规模法院只设置一个综合审判庭。在此情况下，设施专业审判庭的模式在小规模法院不适用。小规模法院可以考虑设置专业合议庭和专业法官的模式开展专业化审判，因人员较少，专业法官更符合小规模法院的实际情况。同时考虑人员较少的实际情况设置专业法官，因其设置较为便捷，便于根据案件、人员情况进行动态调整，可大力推行。

2.准确选定专业化审判主题。专业化主题即审判专业化的专业类型。因小规模法院案件数量较少，有的案件类型相当稀少，如知识产权案件，有的法院一年里甚至没有一起此类型案件。因此，专业主题设置结合地区案件类型发生的频率情况，充分考虑案件的专业化程度、案件的审理难度、数量等方面因素，进行合理设置。在设置专业化设置是要避免专业设置过滥，影响效果。同时，专业化审判主题选定还应与审判需求相融合，避免主题交叉重叠，避免人为割裂案件之间的联系。以案由为据选定主题的，建议以最高人民法院《民事案件案由规定》的三级、四级案由为宜，注意避免审判主题过宽的弊端。[李兆杰 牛 艳:《人民法院推进专业化审判路径探析》，载于2017年5月3日《人民法院报》。]

3.科学选任专业化审判法官。在确定好专业主题后，应坚持因事设岗的原则，在根据不同的审判专业类型，选人专业化审判法官。根据审判人员的年龄、办案能力、经验和特长等因素，结合法官的专业理论和工作技巧，在尊重个人意愿的基础上科学选任。小规模法院建议采取专业合议庭与专业法官相结合的方式进行组建。

4.完善专业化审判机制。由于法官员额数量的限制，小规模法院应以专业化法官为主导。专业化审判主体在办理特定类型案件的同时也可兼审其他类型的案件，特别是在员额制实施后，一线法官明显减少的情况下，更应具体明确法官相关职责。要改革文书签发。落实“去行政化”司法改革要求，改革文书签发裁判文书机制。并健全考评机制。[李兆杰 牛 艳:《人民法院推进专业化审判路径探析》，载于2017年5月3日《人民法院报》。]小规模法院还要立足于地广人稀的实际，坚持巡回审判与专业化审判相结合，推行方便群众诉讼的巡回审判机制，通过巡回审判审理家事纠纷、邻里纠纷、草牧场纠纷及土地纠纷等专业类型案件，化解矛盾促进社会和谐。加强专业化审判联动机制建设，要针对法院审判力量不足的实际情况，强化专业化审判与调解的对接职能。小规模法院应当在专业化审判分工的基础上，积极扩充调解路径，盘活调解资源，强化诉源治理。要借力引进调解力量。引入劳动争议仲裁委员会、交通事故、婚姻家事、房产物业、医疗纠纷等专业化调解组织参与调解，选任不同专业领域的专家陪审员参与调解；引入公益律师入驻诉讼服务中心及人民法庭参与调解。 还要融合诉前与诉中调解、调解确认与司法审判。建立专业诉调对接平台，将立案登记与当事人意愿有机结合，积极开展相关专业领域案件的诉前调解、委托调解和邀请调解，快速高效实现定分止争。[罗登亮：《基层法院专业化审判改革的四重维度》，载于2016 年11 月23 日《人民法院报》第 005 版]

5.着力提升保障能力。一方面要建立多层次的专业化审判培训机制。要根据规模法院人员较少，专业审判培训难于开展的实际情况，由省市级法院加大专业法官培训力度，就特定类型案件审理的法律、理论及技能进行长期有计划的学习培训，不断提升司法能力。可以考虑设定固定周期，从事专业化审判的法官轮流办理各种类型的案件，以确保专业法官知识全面化以及可持续性更替、衔接，还可降低廉政风险。另一方面，要强化人力物力保障机制。可以采取案件归档外包、设立行政事务办公室等举措，减轻一线法官事务性工作，集中精力办案。并根据专业化审判的特点，建立专家咨询制度，充分发挥审判专家咨询库对专业审判的辅助支持作用；建立专业陪审机制，适时吸纳相关专家，作为人民陪审员直接参与疑难复杂案件审理。多措并举、深挖潜力，切实提高专业化审判的保障能力。

结 语

无论是内设机构改革，还是专业化审判，亦或是审判管理，法院的规模大小都是决定其中模式相度的一个重要因素。对于我国基层法院中占有一定的比例的小规模法院与其他法院相比，在专业化审判的主体定位及宏观微观把握与其他法院均会有所区别。当前乃至今后，小规模法院必须要做两个方面的探索：一则是审判效率的提升，二则是“五脏俱全”所要求的各项职能的有效发挥。粗放型与精细化这个矛盾对立统一体，必然是小规模法院在发展过程中的不能回避的要素抉择，内部增效、专业设置，粗放性与精细化之间，小规模法院不断地进行职能定位及权重考量。

作者：李文志，内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院研究室副主任、正科级审判员。

男，1976年出生，锡林郭勒盟中级人民法院，研究室副主任，正科级审判员。长期从事司法调研工作，在调研工作中，将调研与审判实际相结合，在巡回审判调研中，结合调研针对地区实际，起草指导全盟法院推进和规范巡回审判的指导意见，经批准后印发全盟法院，促进了巡回审判的规范化。调研成果获国家级奖励3次，获自治区级奖励7次。并由多篇文章及案例分析被国家及媒体刊登。2018年被自治区高院评为“宣传工作中先进个人”，同年，被内蒙古自治区法学会评为 “全区优秀法律法学人才奖”。

参考文献

（1）内蒙古自治区高级人民法院《关于全面开展基层法院内设机构改革工作的意见》；

（2）习近平：《法治中国——习近平总书记关于法治的重要论述》；

（3）李兆杰 牛 艳:《人民法院推进专业化审判路径探析》，载于2017年5月3日《人民法院报》；

（4）罗登亮：《基础法院专业化审判改革的四重维度》，载于2016年11月23日《人民法院报》；

（5）罗登亮：《基层法院专业化审判改革的四重维度》，载于2016 年11 月23 日《人民法院报》第 005 版。