家事审判改革中几项创新制度的构建
—呼和浩特市中级人民法院家事审判工作调研报告
为贯彻以人民为中心的思想，推动家事审判工作改革，发挥家事审判职能作用，最高人民法院自2016年6月1日起在全国范围内选择部分法院开展家事审判方式和工作机制改革试点工作。2018年6月，最高人民法院在总结试点工作的基础上，制定了《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》，该意见确定家事审判方式和工作机制改革的方向目标为:维护婚姻家庭和谐稳定，依法保障未成年人、妇女和老年人的合法权益，培育和践行社会主义核心价值观，促进社会和谐健康发展，不断满足人民日益增长的美好生活需要和对家事审判工作的新需求新期待。为了借鉴其他法院的先进经验，更好地开展我市的家事审判工作，呼和浩特市中级人民法院于2019年上半年，先后赴上海市第一中级人民法院、深圳市中级人民法院、贵阳市南明区人民法院和包头市昆都仑区人民法院等进行了家事审判方式和工作机制改革方面的调研。本报告以多家法院在家事调解、家事调查、心理疏导、财产申报等制度方面的创新做法为切入点，阐述这些制度的具体内容和内涵，并思考其中对我市今后家事审判工作的有益启示。
一、调研的总体概况
（一）家事调解制度
由于家事案件具有身份属性和财产属性的双重性质，人民法院审理家事案件，必须增强调解意识，拓展调解方式，创新调解机制，提高调解能力。除了婚姻效力、身份关系确认、人身安全保护令申请等根据案件性质不能进行调解的案件外，调解工作贯穿于案件审判的全过程。
基于人民法院存在案多人少的矛盾，调解工作需要紧紧依托特邀调解。上海市第一中级人民法院特邀调解工作的具体做法为：长宁区司法局选派资深调解员组成调解组织进驻人民法院办公，人民法院提供调解办公场所，并通过立案前的案件繁简分流机制，将调解可行性强的案件委派给该调解组织，该调解组织依法对案件进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议，解决纠纷。调解组织成员的劳务费用由司法局负担，并根据调解案件的多少作为绩效考核标准。司法局将该调解组织的成员建立名册，设定入册条件，以规范和保障调解质效。因经费较有保障，且关系已经理顺，上海市第一中级人民法院该项工作开展较好。
贵阳市南明区人民法院的家事调解工作的开展与上海市第一中级法院的相关做法类似。将调解组织的成员建立名册，共22名入册成员。该22名成员兼具家事调解员和家事调查员双重身份，参与家事案件的调解办理。
深圳市中级人民法院于2013年11月7日制定实施了《家事案件调解员工作规程》，以规范家事调解工作。该规程对家事调解员的从业条件提出了要求，即“家事案件调解员应当品行端正，具有丰富的社会知识、经验和高度的责任意识”。该规程除了对家事案件调解员的选任程序、公布程序、回避制度、调解时遵循的工作要求、调解的期限、保密制度、从业禁止等进行了详细规定以外，还要求人民法院会同民政、司法、妇联等单位定期组织家事调解员参加法律、心理学、调解技能等方面的培训。为了推进家事纠纷多元化解决机制，有效整合司法、妇联力量，加大人文关怀力度，构建合力解决体系，深圳市中级人民法院与深圳市妇女联合会共同制定了《关于建立家事纠纷协调解决机制的若干意见》及备忘录，与司法局、公益事业发展中心就建立专业化的家事调解员制度进行了规定。
包头市昆都仑区人民法院以昆区黄河西路社会综合治理中心为平台，与法泽志愿者协会等单位合作建立了专门的家事法律服务室及家事纠纷调解室。同时还在昆区前进街道办事处社会治理服务中心设置了家事巡回法庭，巡回法庭承载了“送法进社区”以及参与矛盾纠纷化解的多种功能，成效显著。同时，昆都仑区人民法院有效整合当地检察院、公安局、司法局、妇联、社区等各方机构的力量，建立了多方协作机制，构建家事纠纷综合协调解决机制。
（二）家事调查制度
家事案件审理过程中，对于需要进一步查明的事项，人民法院可以自行调查取证，可以委托相关机构进行调查，也可以委托家事调查员对特定事项进行调查。按照《最高人民法院关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》的要求，人民法院根据家事案件审理需要，可以委托家事调查员调查。家事调查员调查的事项主要包括：当事人的个人经历、性格、教育程度、身心状况、家庭情况、夫妻关系、居住环境、工作情况等；对子女的抚养情况、子女的心理状况及学习状况等；对老人的赡养情况及其他需要调查的事项。家事调查员经司法行政、教育部门、妇联、共青团、社区等单位及基层群众组织推荐后，由人民法院选任。人民法院可以邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员、专家学者、律师、基层法律服务工作者、仲裁员、退休法律工作者、基层工作者以及其他具有社会、人文、法律、教育、心理、婚姻家庭等方面专业知识的人员加入家事调查员名册。该制度具体实施的慨况为：
贵阳市南明区人民法院入册的家事调查员共22名，入册成员兼具家事调解员身份，参与家事案件的办理。该院对家事调查员的具体要求为品行良好、公道正派、热心群众工作并具有较强沟通协调能力和丰富的社会知识经验的人员，具有基层工作经历和适宜处理家事纠纷专业背景的个人可优先选任。经审判实践，南明区人民法院启动家事调查制度的案件占比较小。
深圳市中级人民法院的家事调查制度内容主要包括：建立家事调查员名册，为入册的家事调查员颁发证书，并对名册人员进行管理；上级法院建立的名册，下级法院可以使用；每一项调查事项，均应由两名以上家事调查员共同进行调查；家事调查员自人民法院委托调查之日起15日内完成调查工作，向人民法院出具书面调查报告。因为经费相对有保障，深圳中院该制度运行良好，使用率较高，既减轻了办案法官的取证压力，也为法官准确判断案件事实提供了有力支撑。
（三）心理疏导制度
家事纠纷处理过程中，当事人往往经历双重心理创伤。按照《最高人民法院关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》的要求，案件当事人在婚姻家庭中受到心理创伤、情绪波动较大的，人民法院根据实际情况可以建议当事人和未成年人接受心理疏导，人民法院可以与当地政府有关机构或者有关心理学组织机构、心理学教育研究机构建立对家事案件当事人或者未成年人进行心理疏导的协作机制，并规定协作机构负责选派心理疏导师具体实施心理疏导工作。该制度具体实施的情况概括如下：
上海市第一中级人民法院制定了《少年家事案件当事人心理干预工作规程（试行）》，该规程明确规定，在处理家事纠纷案件特别是涉少家事纠纷案件中，为促进化解家事纠纷，减少家事纠纷及诉讼对未成年人心理问题，全面有效保未成年人、妇女和老年人的合法权益，可以运用心理干预的方法。参与心理干预的人员主要包括：与该院签订心理咨询合作协议的心理咨询机构委派的专业心理咨询师、本院的心理咨询志愿者、具有二级心理咨询师资格的法官及法官助理、专门委托的心理学专家等。心理干预的方法主要包括：心理测评、心理咨询、心理疏导等。上海一中院规定，心理干预结果可以载入裁判文书之中作为裁判理由，可以作为判后回访、社会观护的参考依据。
在离婚纠纷案件的审理过程中，深圳市中级人民法院确立了治疗性司法理念，即通过建立一整套心理干预治疗机制，为当事人提供可靠有效的心理疏导和心理救治。深圳市宝安区人民法院与深圳市心理咨询师协会就建立心理疏导机制、创新纠纷处理模式达成了框架合作协议。所开展的实践工作包括：通过沙盘设备、单面镜等专业的心理咨询工具，对当事人及未成年人进行心理评估，出具评估报告供法官裁判参考，协助法官作出正确裁判，以保障妇女、儿童、老年人的合法权益；对家事案件中的未成年人进行心理引导，减少未成年人在婚姻家庭纠纷中受到的情感伤害，避免心理障碍的产生；由心理咨询师担任家事调查员，有针对性的到当事人工作、生活的场所进行背景调查，形成调查报告，协助法官的审判，同时帮助法院更为科学、系统地开展案后跟踪、回访及帮扶工作。另外，心理咨询师还利用专业沙盘设备、单面镜观察设备等进行心理测评与心理疏导，帮助当事人舒缓对立情绪、修复感情。
贵阳市南明区人民法院对于在案件审理过程中有需要的当事人或发现需要进行心理疏导的相关家庭成员，通过聘请专业的心理咨询师进行心理疏导，有针对性地进行心理方面的干预治疗。
包头市昆都仑区人民法院则设立了专业的心理咨询室，聘请了工作经验丰富、从事心理咨询工作多年、具有相关资质的专业心理咨询师4名。在心理咨询室软硬件设施构建和设计方面，除营造暖色和舒适的环境外，还准备心理书籍，设立心理咨询沙盘游戏，为当事人提供心理疏导，平复心理创伤。
（四）财产申报制度
深圳市中级人民法院于2012年8月启动家事案件审理方式改革之后，即由试点法院设计了专门的家事案件财产申报表，指引案件当事人按照新民事诉讼法规定的诚实诉讼原则，如实填写家事案件财产申报表，还制定了《深圳市中级人民法院民事审判庭关于规范离婚诉讼当事人如实申报夫妻共同财产的专业法官会议纪要》，规定了申报夫妻共同财产的范围、债权债务、婚前购买的财产和未如实申报财产需承担的法律后果等内容。该制度具体实施过程中，对促进当事人的诚信诉讼起到了一定的作用。
贵阳市南明区人民法院对于一方或双方当事人有可能不如实陈述家庭财产的离婚案件，向双方当事人发放家庭财产申报表，要求当事人如实申报家庭财产，并明确告知不如实申报财产需承担的诉讼风险。对申报不实的当事人予以训诫，情形严重者，判令该当事人承担不利后果。对构成妨碍民事诉讼的，可以采取罚款、拘留等强制措施，以此促进诚信诉讼和夫妻共同财产的公平分割。截止到2019年3月，该院累计送达财产申报表约1300余份，尚未发现申报不实的情况。
（五）离婚证明书制度
结合《最高人民法院关于第一审离婚案件判决生效后应出具证明书的通知》的要求，深圳市中级人民法院于2013年5月16日制定了《关于进一步完善离婚证明书制度的若干意见》。该意见规定，为保护个人隐私，可以在人民法院作出解除婚姻关系的裁判后，向作出生效裁判文书的人民法院申请出具离婚证明书。申请主体、需提交的材料、出具离婚证明书的时间限制、离婚证明书应当载明的编号、应载明的内容以及离婚证明书应载入档案等内容在规定里均有详细的规定和要求。深圳市中级法院还在进一步探索借助“智慧法院”建设，与民政部门进行信息共享，力图把制作成本高、法院工作量大、证明书形式或内容不统一等弊端消除。
上海市第一中级人民法院制定了《离婚证明书制度实施规则（试行）》。实施规则中明确规定，为了方便离婚案件当事人、保护当事人及其未成年子女的隐私所需，可为符合条件者出具《离婚证明书》。同时详细规定了申请主体、申请方式、申请条件、制作主体、文书样式、不宜制作离婚证明书的情形等。因为开展的时间较早，当事人对该制度较为了解，使用离婚证明书的案件占有一定比例。
二、呼市法院家事审判开展情况
2016年5月，最高人民法院正式启动家事审判方式和工作机制改革试点后，自治区高院积极部署落实，制定实施了《内蒙古自治区高级人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革的指导意见（试行）》和《内蒙古自治区高级人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的实施方案》，在确立了呼和浩特市新城区人民法院作为全国首批开展家事审判方式和工作机制改革试点法院的基础上，又确立了呼市中院作为全区试点法院。呼市两级法院不断转变思路，在不同程度上结合自身审判条件，对家事审判进行了积极的探索和改革。
（一）家事调解工作
为聚合家事纠纷处理的多方力量，呼市两级法院立足审判职能，主动作为，积极与民政、妇联、司法行政、街道社区等职能部门协调合作，不断创新家事审判多元化纠纷解决机制，先后出台了多个实施性文件对家事调解工作进行规范，其中主要包括：呼市中院、呼市司法局和呼市妇联共同制定的《关于加强婚姻家庭纠纷案件诉调对接工作的实施意见》，呼市中院与呼市司法局制定的《关于建立诉前人民调解中心的实施意见》，赛罕区人民法院制定的《委托婚调委调解案件细则》等。这些实施性文件，使得婚姻家事案件可以在诉前、诉中借助婚姻家庭纠纷人民调解委员会进行调解，还进一步使家事调解与司法调解、人民调解相衔接的诉调对接工作形成有机统一。呼市中院于2018年11月26日发出了《呼和浩特市中级人民法院关于进一步加强家事案件诉调对接日常联络工作的通知》，对于进一步促进诉调对接工作、凝聚多方合力化解家庭矛盾方面发挥了重要作用。具体实践过程中，呼市中院和新城区法院均成立了诉调中心，引入专业的调解员参与到家事案件的调解；清水河县法院借助民间调解力量，充分发挥基层老干部、老党员、乡村调解员等人在乡邻之间威望高、影响力强的优势，妥善化解家庭内部矛盾纠纷。其他基层法院也着力优化家事案件的陪审力量，选聘曾在妇联、学校、团委、机关单位任职、善于做思想工作的同志担任家事案件的专职陪审员，深度参与案件审理和延伸至帮教工作。
（二）心理疏导工作
家事案件当事人，特别是离异家庭的未成年人，往往会存在一定的心理问题，引入心理咨询师对他们进行心理疏导和干预，对夫妻感情的修复和未成年人的健康成长，都有着积极意义。呼市地区法院尚未就心理疏导形成专项的制度性规定，也未与心理学组织部门达成长效的工作机制，仅有案件中出现了需要心理咨询和心理干涉的人员之后聘请了专门的心理咨询师进行了心理疏导的个案。
（三）财产申报工作
为维护当事人的合法权益，保证诉讼顺利进行，赛罕区法院、新城区法院均探索实施了财产申报制度。与其他开展该制度的法院类似，基本流程为要求在立案时原告方本人签署财产申报表，被告在领取开庭传票后到开庭前签署财产申报表，同时告知拒签、漏签家庭财产申报表的后果，告知谎报、瞒报、漏报家庭财产要承担相应的法律责任。
（四）离婚证明书
呼市两级法院中，新城区人民法院在离婚证明书制度方面率先进行尝试，于2018年11月开始向当事人发放离婚证明书。该证明书仅载明双方当事人的基本信息，包括姓名、性别、公民身份证号、生效法律文书案号、类型及生效时间等必要证明信息，不再涉及案件具体事实。使用这本制式的小手册的初衷，就是为了更加有利保护家事案件当事人隐私。对于多年前法院判决离婚的案件，因当事人丢失文书或文书所载明的姓名错误而对办理房产过户等事务产生障碍情形时，离婚证明书也能起到重要作用。在内容设计上，离婚证明书还适用了蒙汉双语的法官寄语，具有鲜明民族特色。
三、存在的问题与困难
对比以上几个调研地区法院的家事审判创新制度的开展情况，我们也能清晰地发现，呼市两级法院在家事审判改革中几项制度的推进方面，尚有不足，甚至发展滞后，主要体现在以下几个方面：
（一）诉调对接工作机制衔接不畅通
家事调解工作主要采取两种方式：一种为由法院进行调解，将调解工作贯彻于案件审理始终；另一种为引入专门的调解机构——婚调委进行调解。在借助外力进行调解方面，虽然呼市法院、呼市司法局和呼市妇联就诉调对接出台了相关实施文件，就诉调对接工作中各方职责、工作流程、人员回避、调解协议确认等方面达成了一致意见，但在具体操作过程中也出现了种种问题，如监管不到位、经费没保障、运行不规范等情况。家事纠纷不仅是家庭内部的纠纷，同时也反映一定的社会问题，所以多元化纠纷解决工作机制的建立仅仅依靠法院、司法局和妇联的推动还远远不够，更需要上级部门的统筹协调和经费保障，也需要更多社会力量的支持。真正的多元化纠纷机制的建立，需要包括市委政法委、检察机关、公安机关、妇联组织、司法所、社区街道、共青团和社工组织等多种力量的大力配合才能实现，依靠法院的单打独斗和各部门之间的各自为战，势必会降低联动机制的效能。
（二）尚未建立家事调查制度
家事纠纷不同于其他民事纠纷，它是发生在家庭成员之间的人身或财产纠葛，具有伦理性、隐秘性等特征。家事案件发生在家庭内部，外人往往很难探知事情的原委，因此存在案件事实查明难、证据收集困难等情况；由于法院案件数日益增多，法官没有时间和精力针深入细致调查家事纠纷发生的原因和真相，由此二者形成突出矛盾，不利于家事纠纷的彻底解决。破解这个难题，需要借助于家事调查，通过设置专门的调查员来对有关案件事实进行探知并提出调查意见，为法官办理案件提供参考，同时将事实查明委托第三人进行调查，也有利于打消当事人的疑虑，更利于案件公平公正地处理。
（三）心理疏导工作未起步
家事纠纷背后交叉着感情因素、伦理因素，当事人带进法庭的不仅仅是法律问题，还有心理问题。很多案件的当事人的心理需要宣泄、舒缓和调解。另外，法院判决可能与当事人的心理预期相去甚远，当事人很难理解，就会出现反复找法官哭诉，甚至出现信访、闹访现象等。因此开展家事案件心理疏导，接待当事人、对当事人进行心理疏导和答疑以减轻法官工作压力、消除社会不和谐因素和隐患刻不容缓。就目前呼市地区开展心理疏导的情况来看，因呼市地区尚未形成初具规模的社工力量，大多数个案之中出现的需要心理咨询和心理干预的当事人，只能是法官通过动用个人的社会关系委托心理咨询师就个案当事人进行心理疏导，法院与心理学组织机构还未有效建立起长期合作的协作机制。同时法官办案压力大，且个案进行心理疏导没有经费支撑，因此，心理疏导的推行面有限，实际产生的效果甚微。
（四）财产申报制度在审判实践中存在限制
实行离婚财产申报制度，从理论上讲，减少了因财产问题引发的上诉和二次诉讼的可能性，节约了当事人的诉讼成本，也节约法院的司法资源。但是，在审判实践中，财产申报制度的实行仍存在许多限制。在社会生活中，处于弱势一方对掌握财产的一方的举证十分困难，如一方当事人不主动申报，而对方当事人提供了财产信息，在其自己无法取证的时候，依据“谁主张、谁举证”的民事诉讼制度，则其会转而申请法院调取证据或申请调查令。但是，法律赋予法院审理民事案件职权调查的范围又十分有限，法院公权力不宜过多干涉私人权利。两者形成悖论。加之，只有当事人能够提供银行账号、房屋坐落、股票账号、公司名称等准确信息的财产，法院才可能批准调查取证申请；而出于对个人隐私的保护，关于银行账户、房屋产权等情况，银行等相关部门并不认可法院给律师或当事人出具的调查令，调取银行账户资料都需要法院工作人员进行，反而无形之中增加了法院的工作量，加大了审理难度。
四、下一步工作思路
扎根本土司法实践，借鉴先进地区法院经验，我们下一步的工作打算为：
（一）继续充实家事审判队伍
因化解纠纷的需要，家事案件开庭时间长，接待当事人的时间多、人次多。就呼市中院而言，审理家事案件的未成年人案件综合审判庭现有法官4名，辅助人员仅有1名。2019年1-8月未审庭新收案件400余件，法官忙于平时的庭审和案件办理，辅助人员力量明显不足，影响了更好完成开展家事案件特色审判工作。因此，还需更加重视家事审判队伍建设，继续选任审判业务精湛、善于做调解工作、生活阅历丰富、具备心理咨询资质的法官及司法辅助人员充实到家事审判队伍，共同参与家事纠纷化解。
（二）进一步提供物质保障
在家事审判硬件设置上，协调装备部门，在原有的少年法庭圆桌审判庭的基础上，适当增加家事调解室、社工工作室、单面镜观察室及心理疏导室，购置整套的沙盘设备用于心理测评和心理疏导，为当事人创造温馨的环境，减少负面情绪，帮助进行心理疏导，为家事改革举措的落实提供物质保障。
（三）建立健全联动协作机制
借助呼市中院、呼市司法局和呼市妇联搭建的诉调对接工作平台，争取自治区高院和市委政法委的大力支持，协调相关单位保障经费支撑。建立健全法院与公安、检察、司法、妇联组织、民政等多部门的联动协作机制，各司其职，分工协作，充分发挥各部门的优势，形成家事纠纷社会管理大格局，实现法律效果与社会效果的有机统一。
（四）推行家庭案件财产申报表
为有效打击故意隐匿、转移家庭共同财产等违法行为，在所有涉及财产分割的婚姻家庭案件中实行财产申报制度，在立案阶段向当事人送达《家庭案件财产申报表》，要求当事人如实填写财产状况，固定争议财产争议范围，明确告知不实申报财产的诉讼风险，并依法对财产申报不实、故意隐匿财产的当事人作出予以少分或不分财产的裁判。构成妨碍民事诉讼的，采取罚款、拘留等惩处措施，促进诚信诉讼和夫妻共同财产的公平分割。
（五）推行家事调查员制度
在家事案件中，仅仅依赖“谁主张、谁举证”的证据规则很难实现个案的公平正义，因此推行家事调查员制度较为可取。在经费有所保障的前提下，沟通联系协调妇联、司法局、街道办事处和社区等单位，由其推荐心理学专家、妇联干部、社区干部、律师、退休干部等，选聘家事调查员，建立家事调查员名册。法院可以委托家事调查员，通过走访社区、工作单位、亲属、邻居等方式了解当事人的婚姻家庭状况及未成年人的抚养状况，向法院出具书面调查报告，出庭陈述调查意见，并提出纠纷解决建议，为法院查明事实提供参考依据。
（六）与心理学组织就心理疏导达成长效工作机制
建立家事案件咨询和辅导机构，为家事案件当事人尤其是未成年人提供心理疏导，可以大幅度提高家事案件的审判质效。呼市中院还应与有关政府机构、心理学组织机构合作，通过购买服务的形式建立心理疏导长效机制，为特定家事案件当事人提供心理疏导。帮助当事人平复负面情绪，能够为法院的审理工作提供良好的辅助。
（调研组主要成员：贺亚丽、包永海、雷旸、王美春、张小睿）
