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6月9日，重庆市高级人民法院召开新闻发布会，向社会发布了2019年行政审判白皮书，同时公布了行政诉讼十大典型案例。重庆五中院这件行政诉讼案件入选——某燃气有限公司诉重庆市经济和信息化委员会天然气供气区域划分行政决定案。

裁判要旨

对天然气供气区域的划分与选择天然气经营者属于不同的行政行为，不得混同。行政机关对天然气经营者的选择审批属于行政许可，应当通过招标拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关未通过招标拍卖等公平竞争的方式选择审批天然气经营者，属于违反法定程序，应当依法撤销。但若经营者已经完成管网铺设等前期工作并开始部分区域供气的，依法撤销会严重影响居民生活，人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认违法。

基本案情

2005年12月，原垫江县经委引进渝川公司进驻垫江县供气，同月28日垫江县人民政府划定渝川公司的供气区域。2006年8月，渝川公司将该业务转给某燃气有限公司经营管理，供气区域不变。2009年4月23日，垫江县政府专题研究燃气供应秩序事宜，要求某燃气有限公司依法完善燃气企业经营资质，维持原供气区域不变。至本案诉讼期间，某燃气有限公司仍未取得燃气企业资质证，但仍在经营原供气区域的天然气供气业务。

2017年6月，垫江县经济和信息化委员会（简称垫江县经信委）拟对垫江县城镇天然气供气区域进行划分，就此分别征求了意见，并于同年12月2日发布了听证会公告。同年12月28日，召开了听证会。垫江县经信委在听证会完毕后，作出了《垫江县城镇天然气供气区域划分方案（送审稿）》，并报请垫江县人民政府审议，该方案将城区扩增的所有供气区域全部划给第三人重庆鼎发实业股份有限公司，垫江县人民政府审议通过了该方案。

2017年5月3日，重庆经信委公开征求了对《进一步规范全市天然气供区管理工作》的制定意见，部分区县也及时提出了反馈意见。同年4月11日，重庆经信委政策法规处对该规范性文件进行了合法性审查。同年5月26日，重庆经信委作出了渝经信运行〔2017〕43号《全市天然气供气区域划分管理工作的通知》，并在重庆市人民政府网站上进行了公布。同年6月19日，重庆市法制办公室对该规范性文件予以了备案。

2018年3月14日，垫江县经信委作出垫江经信文〔2018〕12号《天然气供气区域划分方案的请示》，报请重庆经信委审批。在公示期内，某燃气有限公司向重庆经信委提出异议。同年5月17日，重庆经信委回复，认为垫江县的供区划分方案经过了完整的行政程序，尊重历史，客观公正，对某燃气有限公司的异议未予支持。

2018年6月8日，重庆经信委作出渝经信运行〔2018〕30号《垫江县供气区域划分通知》，对垫江县城镇原城区和新增城区面积内的天然气供气区域作出了明确划分。基本保留了某燃气有限公司原有供气区域，对新增城区面积的供气区域未划分给某燃气有限公司经营。

第三人鼎发实业公司已按该通知划定的新增城区面积供气区域实施燃气管网施工建设，并对该区域部分居民实施供气。

2018年12月，某燃气有限公司以重庆市经信委作出渝经信运行〔2018〕30号《垫江县天然气供气区域划分通知》对新增城区面积的供气区域确定时，未进行公开招投标，违反公平竞争原则等理由，向重庆市南岸区人民法院提起诉讼，要求撤销该通知。南岸法院经审理后，确认《关于垫江县天然气供气区域划分及有关事宜的通知》程序违法，但并未撤销该通知。某燃气有限公司不服，向重庆五中院提起上诉。

裁判结果

重庆五中院认为，天然气经营权的审批属于行政许可。《行政许可法》第十二条第（二）项规定，天然气经营作为有限自然资源的开发利用，关系到广大人民群众生活必需，属于可以设定行政许可的范围。其次，该法第十四条第一款、第十五条第一款规定，法律、行政法规及地方性法规可以对该法第十二条所列事项设定非临时性行政许可。第三，天然气属于燃气的一种。《城镇燃气管理条例》第十五条规定，国家对燃气经营实行许可证制度。《重庆市天然气管理条例》（2010年修正）第十二条第一款也明确，天然气经营实行特许经营。由此可知，天然气经营权的审批属于行政许可具有相应的法律法规依据。

天然气经营许可应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式。《行政许可法》第五十三条第一款规定，对天然气经营实施行政许可，应当采取公平竞争的方式作出，但法律、行政法规另有规定的可从其规定。《城镇燃气管理条例》第十四条规定，政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。该办法第八条则对选择投资者或者经营者的程序进行了具体规定，也进一步说明政府选择天然气的经营者时应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式进行。

《垫江县供气区域划分通知》涉及天然气经营权许可。《重庆市天然气管理条例》（2010年修正）第五条第（二）项规定，重庆经信委负责全市供气区域划分。但是，该条例未对划分供气区域作程序性规定。因此，在具体进行区域划分时，应当适用《城镇燃气管理条例》第二章的相关规定，不能将区域划分和经营权许可的程序进行混同。《垫江县供气区域划分通知》从具体内容上看，既对某燃气有限公司等8个公司原供气区域作了保留性规定，又对新增城区的供气范围及供气单位进行了明确，属于对区域划分与经营权许可所作的捆绑性决定，其实质系将新增城区供气范围内的经营权进行了许可。

规范性文件渝经信运行〔2017〕43号《通知》可以适用于本案。首先，重庆经信委制定该文件未超越法定职权。其次，供气区域划分与经营者选择是不同的概念，《招标投标法》、《招标投标法实施条例》是规范招标投标活动方面的法律规范，而非规范天然气供气区域划分。因此，渝经信运行〔2017〕43号《通知》仅是对天然气供气区域的划分进行规范，其内容并不与上位法冲突。第三，渝经信运行〔2017〕43号《通知》经过了公开征求意见、合法性审查等程序，并经重庆市人民政府审查同意予以备案后公开发布，其不存在严重违反制定程序的情形。

因撤销涉案《垫江县供气区域划分通知》会造成社会公共利益损失，故确认违法。涉案《垫江县供气区域划分通知》未采取招标、拍卖等公平竞争的方式将新增城区供气经营权进行确定，违反了法定程序，应当判决撤销。但是，鼎发实业公司对相关管网铺设工程已有大量投入，对部分居民已供应天然气，若撤销该通知，对城镇新增区域重新采取招标投标等竞争方式选择经营者，将导致已使用天然气的用户暂停用气，延后尚未使用天然气的居民的用气时间等情形，故撤销该通知将造成社会公共利益损失。因此，一审法院未对该通知判决撤销，而是确认其违法，符合法律规定。因此，重庆五中院驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案对优化营商环境、保护企业公平竞争权利具有典型意义。西南地区蕴藏着丰富的天然气资源，随着经济社会发展，多地天然气供气呈现出“先供气、后规划”的现状，行政机关为规范天然气供气秩序，确保百姓用气安全，对已供气区域进行划分，乃行政机关法定职责，人民法院应当依法支持。但是，天然气经营作为有限自然资源的开发利用，关系到广大人民群众生活必需，应采取招标投标等竞争方式选择经营者。案涉《供气区域划分通知》名义上为区域划分，实质上既对原供气区域作了保留性规定，又对新增城区的供气范围及供气单位进行了明确，属于对区域划分与经营权许可所作的捆绑性决定，其将新增城区供气范围内的经营权进行了许可，属于程序违法，人民法院应当依法对其进行监督。

本案还涉及规范性文件的审查，从制定主体权限、是否与上位法冲突、征求意见、合法性审查、备案等程序着手，探明了行政诉讼附带审查规范性文件的实践路径。本案判决充分考虑天然气供应的民生属性，积极维护公共利益，以确认行政行为违法的方式，避免撤销行政行为导致百姓供气中断的不利社会影响。