党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。习近平总书记在党的十八届四中全会决定说明中指出，“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”。目前出台的一系列考核制度文件，体现了我国领导干部人事制度改革的进一步深化，这也必将推进法院干部考核评价制度改革纵向发展，不断提高政法干部队伍工作的科学化、民主化、制度化水平。

一、法院履职特点对考核考评机制的要求

我国宪法规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这就是通常所说的“依法独立行使审判权”。这条规定与西方国家“三权鼎立”体制下的“司法独立”有本质上的不同。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，我国的“依法独立行使审判权”是在党的绝对领导、人民代表大会统一行使国家权力的前提下，由人民法院依法独立负责地行使审判权的一种分工。人民法院作为政法机关，是人民民主专政的国家政权机关，人民法院行使的审判权是党的执政权的重要组成部分，司法权威是党的执政权威在法治条件下的重要体现，必须毫不动摇坚持党对人民法院工作的绝对领导。

（一）考核考评的前提是保障法院依法独立行使审判权

 法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。一旦法官在案件审理中接受具体指示，好的秩序就会被打破，势必影响到对事实的认定和对法律的适用，使其具有倾向性，对审判结果带来负面作用。一是将扭曲对事实的认定。审判需要根据证据复原已经发生过的事实，审判认定的事实不会百分百再现客观事实，只能最大程度接近。这样的事实结论只能经由法官主观推断得出。虽然推断具有证据依据，但证据本身只是客观事实留下的痕迹，不能直接指明事实，要根据证据碎片复原客观事实，需要法官的自由裁量，甚至是充分的自由裁量。任何干扰都将打乱这一过程，打断法官对事实的连续认知，使结论偏离事实。另一方面，事实不能被完全还原，但当事人双方毕竟亲历过事实发生，对事实仍有记忆。如果法官对事实的认定与当事人的印象不能一致，就不能获得当事人信服，难以解决纠纷，埋下隐患。二是外界干扰将打乱审判责任机制。如果审判从头到尾由一位法官参加主持并做出判决，那么法官作为决定者将对实现当事人的公平正义负责。据此，责任关系清晰，法官对诉讼全盘掌控，根据法律和良知做出决定，通过署名对判决承担责任，当事人基此形成对法官的信任，反之，如果法官受干扰做出判决，那么这个判决实际是法官和背后的干预影响者共同的产物，但判决书只署法官名字，致使名义责任者和实际责任者出现分离，责任承担不一致，因此，各级党组织和领导干部应大力支持人民法院独立开展工作，支持依法独立公正行使职权，在这个问题上，各级党组织和领导干部不能越俎代庖、包办代替，甚至插手个案处理，同时也不能“大撒手”，对法院工作不管不问。实践中，有地方党委主要负责同志对如何领导法院工作存在困惑，甚至出现两个极端。一方面，有的把地方法院当成“地方的”审判机关，甚至把法院看作与其他行政机关一样的工作部门，有的甚至安排法官参与卫生创建、招商引资、脱贫攻坚等社会事务，分散了法院大量的人力和精力，浪费司法资源，严重影响法治形象；另一方面，有的对领导法院的职责不清楚，存在“不敢管”“不会管”的问题。党对人民法院工作的绝对领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部，在这些方面不仅要管而且要管好、管到位，但不是包办审判机关具体事务，更不能借此之名，行不当干预个案之实。因此，严格执行领导干部干预司法活动、司法机关内部人员过问案件的记录和问责制度确有必要，必须坚决杜绝领导干部违法插手案件的情形不断出现。正如董必武同志所说：“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。”[ 《董必武选集》，人民出版社1985年版，第458-459页。]

（二）法院审判工作与行政部门工作存在性质上的区别

 根据宪法和党章规定，地方党委对地方各部门、各机关具有领导权。虽然，在宪法制度下，法院除了同级人大，并不向其他权力机关负责。但事实上，党委通过对党组织领导，对法院工作和人事具有领导权力。如何恰当运用权力，实现党对法院工作的领导，贯彻落实党的政策，同时确保法院更好发挥职能，实现依法治国目标，是当下必须考虑的问题。对此，笔者认为，必须分清法院工作与其他行政机关工作的性质区别。首先，法院行使的是审判权，其他机关行使的是事务管理权，权力后果和机制存在重大差别。后果上，法律已经赋予当事人对裁判结果的上诉权，这种权利方便行使，能够形成对一级法院的制约；但管理追求效率，接受管理的对象具有服从义务，虽然可以通过向法院起诉行政行为获得救济，但这种救济方式毕竟不如法定固定的上诉权方便，因此，从保护当事人权益方面，党委加强对行政部门监管更为重要。相对而言，法院系统内已经建立了健全的上诉机制，此类监管可以适当减少。其次，从机制上，法院做出判决需要经过完整的司法程序，在这个过程中，当事人双方的证据、观点、主张已经经过充分举证质证，法院在对双方争议的焦点有了充分了解的基础上才做出裁判。裁判过程在程序上有保障，在时间上有充分准备，法院在纠纷处理中处于中立地位。相比下，行政管理行为不具备上述条件，管理行为即使做出，管理方与相对方处于单向实施与接受关系，管理行为是为了实现管理目的,行政机关作为关系主导方，并不具有中立地位，更具有侵犯相对人利益的可能。最后，法官作为判决做出者，个人对判决承担终身责任，并不因法官身份终止而终止，双方当事人生产生活受判决结果的制约，随时都会对判决的正确性进行检验，也就是说，法院审判始终受到判决相关利益人审视，而且法院长期都有为此承担责任的可能。相对地，行政行为实施人代表机关做出行为，对外责任归属者为行政部门，行政人员可能在内部承担责任，但这种责任是不确定的，具体事务操作者一旦离开工作部门，追究就很困难。综上可见，法院审判行为，从性质、后果、责任机制方面都与一般行政管理行为存在很大区别，作为党委，要充分考虑到司法规律和审判机制，减少功能重复的监督管理行为。

（三）法院与社会的紧密程度对考评机制提出更高要求

 法院是维护人民群众合法权益的最后一道防线，“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”既是国家和社会大众对司法价值的美好期盼，亦是广大法律工作者的最大追求。法院与社会大众有着紧密的联系程度，法治的普惠性已经深刻地影响到了每一位人民群众的生产生活，在一定程度上决定了社会的安定和谐秩序能否正常构建。

 二、党委对法院考核考评机制的设计思路

 在明确了法院特殊的工作性质后，再来探讨党委对法院党组的领导，才能有针对性的提出党委对法院考核考评机制的设计思路。

（一）法院工作性质对考核考评机制的要求

首先，法院特殊的工作性质要求党委的考核考评设计要注重维护法院独立审判，要建立现代化的纠纷处理机制，就应限制乃至杜绝对法院的权利进行干预，因此，党委对法院的考核考评，一定要注意考核内容的设定与考核方式的安排，避免对个案审理进行干扰，保障法院依法独立审判。另外，法院工作是以审判为中心，具有被动性和消极性，过多介入社会管理会形成利益纠葛，有损法院独立性和权威性，因此，考核考评内容也不应设定法院主动参与社会管理任务。此外，在案多人少的现实情况下，要求法院代表政府参与社会管理，会大大分散法官办案精力，影响办案主业，最终不利于案件的社会效果、政治效果和法律效果的相统一。

 其次，法院判决结果由当事人承担，当事人是判决最直接的受用者，是自身利益是否受损、是否得到公平对待的直接评判者，而现行司法体制为当事人权利的充分保障设立了上诉和申诉机制，因此，对法院主要职权行为——判决的监督，当事人最有动力、也最有资格承担。相比之下，对其他各类行政行为则不然。考虑到法院这个特点，党委的考核考评机制，在监督层面，应转移对案件判决实际内容的监督，而重点补足在当事人案件公正监督之外的其他监督，比如，对法官廉政行为的监督。

再次，干部考核应强化考核结果的运用，应坚持把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。笔者所在单位，近年来结合工作实际，积极探索体现科学发展观和正确政绩观要求的干部评价体系，使组织考察有充分依据，干部努力有正确方向，群众监督有明确标准，在政策导向、用人导向上不让老实人吃亏，不让投机取巧的人占便宜，将体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系与年度目标责任结合起来，与年终考核奖惩结合起来，与干部选拔任用结合起来，科学运用“考核考察”这根“指挥棒”，引导干部不偏离科学发展观的轨道，干部整体素质明显得到提高。

（二）如何实现党委对法院工作的领导

 1.党委领导职责概述

针对法院工作的具体内容，自2019年1月13日起施行的《中国共产党政法工作条例》第九条规定：“县级以上地方党委领导本地区司法工作，贯彻落实党中央关于政法工作大政方针，执行党中央以及上级党组织关于政法工作的决定、决策部署、指示等事项”，第十条又从各方面进行了具体细化规定。

 从内容上看，该条规定的地方党委对政法单位的领导包括重大事项领导、促进地方发展领导、组织领导和政治领导方面。其中，政治领导、组织领导对法院审判工作无直接影响，某种层面上也是法院开展工作的保障，但是法院主业是审判执行，判断法院是否落实党的路线、方针、政策也只能从审判执行入手。如何使上述评价不影响法院独立审判，是需要考虑的问题。党委领导的重大事项工作，如维护政治安全、社会安全和稳定，必然涉及到重大案件处理，这就涉及党委对具体案件处理的领导与法院独立审判如何有效协调的问题。党委对法院的考核考评是实现领导的重要途径，对上述问题的考虑必须在考核考评机制中得以反映。

 2.党委领导职责的实现

完整的考核考评机制至少要实现两方面的要求。一是针对法院是否实现了党委要求的政治任务、组织建设任务、促进发展任务；二是法院是否有效履行了重大工作事项报告及处理职责。

其中，对政治任务、组织建设任务、促进发展任务完成情况可以通过阶段性数据统计和事后核查实现。政治任务从政治建设结果考察，包括法院判决是否偏离政策路线、是否造成与政策相违背的后果，法官是否存在违反党风廉政建设的现象，党的建设是否符合要求。上述内容一部分可以通过数据反映，比如年内违法违纪人数说明党组织建设情况；年内不同部门配置人员比例及人员职务职级情况可以反映组织队伍建设情况。目前，我们的民法、商法都是在中国特色社会主义思想指导下制定的，是在党的领导下制定，契合了当前的司法规律，立法内容能够反映出长期的经济社会政策。法律规定的各类主体的权利义务及法律关系模式，使社会主体建立了预期、并依此规范行为能够组织进行的生产生活秩序。“信任必须具有可预测性；而可预测性又要求有规律性的、制度化的行为模式。”[ 【美】塞缪尔.亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第28页。]如果法律不能被正确实施，人民就会失去对法律的信任，不能建立有效行为预期，必然增加生产、交易成本，影响社会经济发展。因此，对法院的促进发展任务考核考评，可以建立在法院工作的审判质效指标上，如法定期限审结率、一审服判息诉率、发回重审率等。这些指标，正是上级法院对下级法院考核的主要内容。同时，注重运用上下级法院在案件办理中普遍适用的“交大慧谷”等大数据管理系统，进而提取科学公正的审判指标数据。

 对法院完成重大工作事项任务的考核考评机制要考虑到关系国家政治安全、社会稳定的大案要案，既要实现对案件审理的政治效果，又要确保在一定审限内公平公正处理，达到预期的审判标准。对此，笔者认为，可以从两方面考虑，一是确保法官独立审案，准确认定案件事实，公平公正适用法律。无论案件影响多大，从长远来看，按照法律规定处理，最有利社会秩序的巩固和民众正确观念的塑成，以及司法公信力的树立。依照法律处理，不会偏离本来的治理目的。虽然因各种原因，在对极个别案件的处理上，会因大众舆论的看法，乃至形势的需要，可能使社会大众认为偏离法律处理，能使案件获得更好的政治效果，实现政治安全或社会安全稳定的要求，但笔者以为，这种看法是并不妥当的。首先，无论何种目标，如果以违反法律的方式取得，就是不合法的，就是“毒树之果”，是对法律追求价值的忽视，因为它破坏了法律的权威和安定性，有一次例外，就可以有第二次、第三次，先例一开，法律的权威被逐渐腐蚀。人们会认为法律不过是工具，需要时用，不需要时抛开，对法律的敬畏可有可无，后果就是社会终究不能走上现代化法治轨道，法治建设永远是遥遥无期。二是，法律是政权对民众的承诺，是全民一致的行为规范，如果为了个案的处理而违背法律，就等于违背了政权自身的许诺，表明政权的规范和原则可以放弃，这无疑对案件处理受益者形成如下鼓励：只要满足一定条件（包含不当的缠访、闹访），就可以使政权放弃正当要求，向不合理者妥协就范。这实际是在鼓励纵容后来的违法者。

在中国特色社会主义法治建设中，遵循法律是第一原则，但个别案件在事实影响上不同于一般案件，作为审判后果可能会对国家社会安全稳定造成重大影响，需要法官在统筹把握下对审判的社会效果、政治效果、法律效果进行全面衡量。也正因案件重大，法官的法律外经验和认识可能不足以对案件提供支撑。而党委作为提纲挈领的舵手，了解全局情况、掌握必要信息，能够在案件处理各个方面给予方向性指导。比如，一起征地拆迁行政案件审判会对当地乡村发展、村民利益分配形成影响，审判结果极有可能改变原有拆迁款分配模式或导致已有分配方式的重新再分配，如“外嫁女”“入赘婿”及“离婚后户口尚未迁出”等情形，对当地社会秩序可能造成冲击瓦解，针对现实情况，党委根据对土地征收补偿政策的立意，以及以往执行情况的掌握，对案件判决可能造成的预期影响，合法合理进行介入后对法院审判执行进行必要指导，有利于保障案件审理的顺利进展。笔者认为，党委对大案要案的领导应通过提出方向性要求实现，即不对案件判决结果做指示，但对判决应达到的目标提出政治效果或社会效果要求，由法官把握在依法判决前提下实现上述法律操作层面上的要求。另一方面，大案要案审理涉及方方面面协调工作，需要党委领导政府及其他相关部门提供支持，如对一些重大疑难的复杂案件或者涉诉信访案件，党委政法委可出面组织公检法司等多家单位或者多个部门以联席会的方式进行研判，协助具体职能部门处理后续工作，这在工作实践中多次证明了其具有的积极有效的指导价值，通过这一过程，党委也能实现对案件把控。领导途径方面，“党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作”，[ 《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第347页。]党委对大案要案的领导通过法院党组，再由党组领导审委会或通过院内请示汇报，最终由案件承办人独立操作，既实现了党对政法工作的绝对领导，又在依法独立情况下完成案件的审理。

3.充分认识党委政法委职能

党委政法委是管理政法工作的职能部门，协助党委组织部门管理政法部门领导班子、领导干部，这符合党管干部的原则，是中央明确规定的各级党委政法委的一项重要职责，适应当前政法部门和政法工作实际需要，是保证党对政法工作绝对领导的重要举措。法院内部的人事组织部门应在加强政法干部队伍建设方面投入更多的精力，支持配合党委政法委发挥好协管政法领导干部的职能作用。

（三）考核方法的科学性问题

以往的考核方式比较单一，往往注重年度考核或者专项考核，而忽视了平时考核，难以掌握全局性的考核内容，考核过程偏重于听述职报告、民主测评、个别谈话、查看资料等静态考核办法，致使考核者对考核对象或者考核内容多数停留在感性阶段，缺乏应有的深度，当然这种深度是需要一定的时间去认知。同时，在民主测评中，对参与谈话的对象身份限制在一定的职级内，制约了参与人员的范围和知情权。笔者所在法院根据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国法官法》以及《陕西法院聘用制书记员考核管理办法（试行）》等有关法律法规及市委、省法院目标责任考核有关规定，在司法改革大背景下，结合工作实际，将考核对象分为员额法官、审判辅助人员、司法行政人员及聘用人员等，细化了考核对象和考核方法，尽可能的做到对不同类别人员考核的公平公正。

 三、构建立足国情、尊重司法规律的考核考评机制

考核考评机制是为领导职责服务的，党委要充分发挥对法院工作的领导职能。毛泽东同志曾经提出著名论断，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。前文分析了法院工作对考核考评机制及党委领导职责的具体要求，《中国共产党政法工作条例》将“坚持党的绝对领导”作为政法工作的最高原则，《条例》第三十三条明确提出了党委对政法工作的考核考评，将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化。《条例》以党内基本法规的形式，对党领导新时代政法工作进行全面制度擘画，为党领导政法工作提供了基本遵循，具有重大而深远的意义，其中，对政法工作的督促检查、考核考评、督促整改、责任追究等作了具体规定，这对体现党委对政法工作的绝对领导有着重大的规范引领作用。

综上，笔者认为，地方党委对法院的考核考评机制可以在下述框架内进行：

 一是考核项目可大致分为政治建设、队伍建设、履职能力建设、服务大局意识四个板块。

 二是每个板块应有不同的考核要求。政治建设可以通过汇报和实地考核、及平时素材收集；队伍建设通过立功受奖或者通报惩治数据收集考核；履职能力建设可以直接套用上级法院考核结果，如办案数、调研数等；服务大局意识考核，主要对法院在审理影响国家社会安全稳定大案要案中是否能够很好地服从党委领导，完成服务保障大局任务的考核。

 三是考核项目应尽量以事后报备为准，事前报批为辅。后一种任务，确非必要，不应设置，以减少法院工作量，保障依法行使审判权。对法院是否服务于重大案件处理领导的考核，除了考核案件处理过程中的程序问题，更要注重考察案件处理最终效果是否达到了党委的方向性指示。

 四是对法院的考评不宜进行群众满意度测评。法院工作的性质决定了不能与其他单位或者部门采用统一的适用标准进行衡量，如果开展群众满意度测评调查，在对象选取上，则要选择那些了解法院工作或者政法工作的群众或者案件当事人，不能随意电话或者问卷调查。

“法治必须被信仰”是一直以来的信条，只有被崇尚的法律才能够起到应有的规范引导作用，才能起到应有的社会价值，同样，科学合理的考核考评机制能够正确指导审判工作，能够对每一位法官、每一起案件和每一家法院的工作有一个科学全面的认知和评价，能够推进法院队伍向着革命化、正规化、专业化、职业化方向发展，进而带动法治轨道朝着纵深目标前进。

来源：宝鸡市中级人民法院   罗小锋  孙 杰