环境执法与环境司法协同保障机制研究

　　——以环境非诉行政强制执行司法实践为分析视角

我国的环境保护法律体系得到不断的完善，逐渐形成和发展为拥有独立的法理基础和调整对象，结构较为严谨，规模日益扩大的独立的法律部门，并形成了以我国宪法保护和改善环境的法律规定为基础，以综合性的环境基本法为核心，以单项的环境专门立法为骨干，以国际性的环境条约和规定为补充，以及主要包括环境污染防治法、自然资源保护法、环境损害救济法、环境纠纷处理法等内容的环境基本法律、法规、基本制度和环境标准所组成的完善的环境法律体系。环境保护法律体系的形成为我国各级环境执法主体的执法工作奠定了坚实的法律基础。我国已建立起了国家、省、市、县(区)四级环境执法体系，进行全面监管，对环境进行全方位的执法和保护。但是完善的环境保护法律体系在环境保护的实践中并没有得到很好的执行，环境行政强制执行难的问题普遍存在，严重的影响了我国环境保护执法工作的效率，环境执法部门的权威和公信力受到严重损害。

一、我国环境非诉行政强制执行制度运行现状及问题简析

由于我国环境执法部门的行政强制执行权非常有限，故环境执法部门只能向人民法院申请强制执行。我国逐步确立了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自主执行为例外”的环境非诉行政强制执行制度。环境非诉行政强制执行制度确立之后，在保障环境行政管理，实现环境保护行政目的方面发挥了积极作用。《中华人民共和国行政强制法》的颁布为我国环境非诉行政强制执行制度提供了法律支撑，也进一步推动了我国环境非诉行政强制执行制度的不断发展和完善。但是随着我国经济社会的不断发展和法治进程的推进，我国现行的环境非诉行政强制执行制度已经不能满足环境保护的实践需求，其存在的诸多缺陷也日益显现。目前，环境非诉行政强制执行案件难已经成为环境执法部门和人民法院面临的共同难题，环境执法的行政效果大打折扣。

(一)强制执行权的缺失导致环境执法行为缺乏执行力

从我国目前的环境立法来看，环境执法部门可以作出的行政处罚非常有限，主要有：警告、罚款、没收违法所得、责令停止生产或使用、责令重新安装使用、责令限期治理、责令停业关闭等。而对于其中的部分行政处罚，环境执法部门没有直接的执法权，而是被被赋予各级人民政府行使，环境执法部门只是享有执法的建议权。《中华人民共和国水污染防治法》第74条规定，“由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年;逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”《中华人民共和国环境保护法》第60条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”从执法效果上来看，环境执法部门执法权的缺失导致“先天不足”，环境非诉行政强制执行权的缺失更是加剧了“后天不足”，导致环境行政执法权威不够。尽管《中华人民共和国环境法》第25条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”但是环境执法部门依然没有取得环境非诉行政强制执行的权力。在环境保护的实践中，在当事人污染环境或破坏生态受到环境执法部门的处罚之后，环境执法部门因为没有强制执行权而无法及时采取救助措施来制止环境污染和生态破坏行为，必须向人民法院申请强制执行，人民法院往往由于大量的案件压力而无法及时作出处理。环境执法部门在执法过程中所做出的行政决定难以及时实现，影响了环境执法的及时性。

(二)不断增加的案件数量和审执难度加重法院的负担

由于我国环境执法部门没有环境非诉行政强制执行权，环境行政处罚案件的执行在很大程度上要依靠当事人的自觉履行。对于当事人未能自觉履行的案件环境执法部门只能向人民法院申请强制执行。近年来，随着环境非诉行政强制执行案件数量和执行难度的增加，大量的环境非诉行政强制执行案件加重了人民法院的负担。一方面，环境非诉行政强制执行案件数量不断增加，超过了人民法院受理执行案件的承受限度，部分案件不能及时得到审理。另一方面，新类型环境非诉行政强制执行案件开始出现，相比于传统的环境非诉行政强制案件，新类型案件的出现需要承办法官对环境问题有较为专业的认识，而大部分法官并没有专业的环境法知识背景，同样的案件可能在不同的法院、不同的法官之间出现不同的裁判结果，环境司法的公信力受到影响。

(三)繁琐的审查移送程序延误案件执行效率

环境执法部门向人民法院申请强制执行环境非诉行政强制执行案件的前提是案件已经生效且环境执法部门已经向被申请人进行催告。受《行政诉讼法》修改的影响，行政相对人对行政行为的起诉期限延长到六个月，这就使得环境执法部门从环境行政决定作出之后到能够向人民法院申请强制执行最少要经过6个月的时间，如果出现其他特殊情况，这一期限有可能还要延长。在这漫长的6个月甚至更长的时间内，被申请人很可能会通过转移、隐匿、变卖财产来逃避执行义务。另一方面，不仅仅是环境执法得不到执行，更多的是损害人民群众的公共利益，环境受到污染、生态受到破坏，却因为执行问题而无法对环境进行保护和改善。

同时，还需要引起注意的是，目前环境执法部门在向人民法院申请强制执行也包括两个阶段：第一阶段，环境执法部门向人民法院递交申请书及申请材料，立案庭立案之后移交环保庭或行政庭对申请执行的行政行为的合法性进行审查，通过审查之后，人民法院下达准予执行的行政裁定书。第二阶段，人民法院裁定准予执行之后，立案庭进行再次立案，并将案卷材料移送执行局，由执行局对案件进行强制执行。程序的繁琐，严重的影响了环境非诉行政强制执行案件的效率，为部分当事人转移财产提供了可乘之机，环境非诉行政强制执行案件的执行效果堪忧。

(四)书面审查制度不利于被申请人的利益保障

《中华人民共和国行政强制法》第五十七条规定，“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”第五十八条规定，“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”通过上述法律规定来看，人民法院对环境非诉行政强制执行案件的审查是一种较为宽松的书面审查方式。通过书面审查方式能够大大提高案件审查效率，使得环境非诉强制执行案件能够及时进入强制执行程序，保障案件执行的及时性和效率性。在保障效率的同时，受我国行政执法的现状影响，不可避免的存在一定的弊端。

申请人方面，环境行政主管部门是我国最主要的最重要的环境执法主体，但并不是唯一的环境执法主体。在我国，环境行政执法主体主要分为以下几种类型：各级人民政府、环境保护行政主管部门、环境保护法律法规授权主体、其他环境执法主体 。由于我国现阶段并没有具体统一的行政行为档案制度，我国环境执法主体在向人民法院申请强制执行环境非诉行政强制执行案件时，仅是单纯的依照《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规的要求向人民法院提交申请材料，却没有提交一些关键性的环境执法材料，或者丢失一些证据，使得环境非诉行政强制执行案件存在一些漏洞，案件的事实无法有效查清，影响人民法院的判断，最终影响到案件的执行。被申请人方面，受案件压力影响，人民法院对环境非诉行政强制执行案件一般都采取书面审查方式，只是对于案件影响较大的案件进行听证审理，听取当事人的意见。书面审查模式的选择，因为缺乏被申请人的参与，不利于被申请人合法权利的保护。

三、促进环境非诉行政强制执行制度完善的对策建议

(一)适度扩权，有效扩充环境执法部门的执法权限

环境非诉行政强制执行案件在本质上属于行政行为，而按照行政法学的基本理论，行政行为具有约束力、确定力和执行力，行政行为一经作出，即推定其具有法律效力，未经有权机关的撤销、变更或者终止，不得终止执行。环境执法部门作为行政行为的做出者，理论上应该享有执行权，但受制于我国基本国情和法律规定，环境执法部门一直没有强制执行权，对于行政相对人没有自觉履行的案件只能向人民法院申请强制执行。但随着对我国环境保护的重视及环境执法部门行政执法专业化水平的不断提升，环境执法部门已经具备了进行强制执行的条件。《行政强制法》及《环境保护法》的施行，已经赋予了环境执法部门一定的强制执行权，对于部分环境行政处理案件的及时处理提供了有效保障。但是相对于我国日益增长环境非诉行政强制执行案件来说，目前的强制执行权还远远不够，需要进一步的执行扩权。

但对于如何进行扩权，环境行政强制执行权应该在环境执法部门与人民法院之间以何种标准进行划分，学界一直以来多有争论，并没有形成统一的标准。从我国环境行政执法的实践及环境司法的现状来看，标准的确定需要保证两个目的的实现。一是要保证顺利实现环境行政执法的目的，有效的保护环境。二是要保证行政相对人合法权益的实现。从目前申请到人民法院的环境非诉行政强制执行案件的执行内容来看，80%以上的案件都是申请人民法院对环境行政处罚案件的罚款申请强制执行。而且对于该部分案件的强制执行占据了法院大量的审判力量和司法资源，因而对于此种类型案件，可以由环境执法部门自行对案件进行强制执行。对于其他类型案件，原则上由人民法院进行审查，裁定是否准予执行。对于不予执行的案件，裁定驳回申请。对于准予强制执行的案件，裁定案件进入强制执行程序，裁定由环境执法部门具体的执行工作，具体执行时人民法院现场进行监督，保证执行工作及时、合法的进行执行。

(二)环境司法集中管辖及专业化审判的推动

我国环境司法目前处于起步阶段，虽然环境资源案件较之以前有大量增加，但是相对于其他案件，案件数量所占比重仍然较小。但是环境资源案件又不同于一般的案件类型，环境资源案件专业性交强。现有的分散型的审判模式已经不能满足环境司法的实践需求，在每个中院管辖范围内将案件的审理工作集中于特定的法院并设置环境保护审判庭，实现环境资源案件的集中管辖，是现条件下加强环境司法的有效途径。一是有利于克服地方保护主义。现有国情下，政府对经济发展的极度追求，忽视发展过程中的环境保护，案件的集中管辖能够有效避免地方干预，保障环境司法公平公正。二是有利于统一环境司法尺度，提升环境司法质效。环境资源案件专业性和技术性较强，适用法律和审理难度较大，实现环境司法的相对集中管辖能够有效的统一环境司法的尺度，避免同案不同判，提升环境司法质效，提高环境司法的公信力。三是有利于节约司法资源。现阶段环境司法处于起步阶段，环境资源案件相对较少，全面设置环境保护审判庭，必然会导致司法资源的浪费。四是有利于提升环境司法司法能力，促进司法专业化发展。基于我国环境法教育的滞后性，实用型环境人才匮乏。实行环境资源案件的相对集中管辖能够促进审判人员在较短的时间内得到实践锻炼，尽快培养出一支高水平的环境司法队伍，提升环境司法的整体质效。

(三)环境非诉行政强制执行案件诉讼保全的有益尝试

《我国民事诉讼法》第100条、《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》第一百五十二条规定对诉讼保全作了规定。在诉讼中，人民法院申请或者依职权采取保全措施的，应当根据案件的具体情况，决定当事人是否应当提供担保以及担保的数额。在司法实践当中，一般是民事案件的当事人向人民法院申请财产保全或行为保全。刑事诉讼、行政诉讼则没有这方面的规定。对于环境非诉行政强制执行案件能否适用民事诉讼中的财产保全或行为保全，法律目前并没有作出具体规定，在司法实践中也没有环境执法部门提出过类似申请。因为在环境非诉行政强制执行案件中，存在部分环境执法部门只是将案件移送到人民法院进行执行，将案件移送的程序走一遍，并不刻意去追求具体的执行结果。在司法实践中国，存在部分被申请人刻意转移、逃避执行，使得案件无法得到有效执行，不得不终结执行案件。为了保障案件的执行效果，可以赋予环境执法部门对被申请人财产的诉讼保全申请的权利，对被申请人的财产进行诉前或诉中保全，同时要求环境执法部门为案件的保全提供相应的担保。

(四)明确环境资源非诉强制执行案件卷宗流转程序

目前环境执法部门在向人民法院申请强制执行包括两个阶段：第一阶段，环境执法部门向人民法院递交申请书及申请材料，立案庭立案之后移交环保庭或行政庭对申请执行的行政行为的合法性进行审查，通过审查之后，人民法院下达准予执行的行政裁定书并向双方当事人送达。第二阶段，人民法院裁定准予执行之后，立案庭进行再次立案，并将案卷材料移送执行局，由执行局对案件进行强制执行。现阶段之所以人民法院之所以将案件分为两个流程。一方面是保证案件审查及执行的专业性和准确性，另一方面也是避免案件的审理法官与执行法官为同一人。这样就会增加卷宗的流转过程，不可避免的增加了案件的执行时间，影响了环境执法的效果。因而，有必要对环境资源非诉强制执行案件卷宗流转程序作出明确规定，提高案件的流转速度，保障案件执行的顺畅。

(五)设立听证制度并合理确定适用范围

《行政强制法》第五十七条、五十八条对人民法院如何审理环境非诉行政强制执行案件做出了规定，即人民法院实行的书面审查制度。人民法院只有在发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。然而，《行政强制法》第五十七条规定，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。可以说，人民法院在开始阶段对案件进行审理默认适用的审查方式是书面审查，而只有在发现《行政强制法》第五十八条规定的情形之后才进行听证，即能否适用听证制度需要在七天内作出决定。这对于案多人少、工作繁重的人民法院来说尤为困难，很多情况下，只是对申请材料进行简单的审查之后即作出裁定准予执行的裁定，被申请人的权益无法得到有效保障。因而需要在环境非诉行政强制执行案件中确立听证制度并合理确定其适用范围，通过立法的形式对听证的适用条件、适用程序、案件评议和裁判结果等对现行的听证制度进行改善，为案件的正确及时处理和保障当事人的合法权益提供制度保障。

听证制度的适用有利于查清案件的事实，准确裁判案件，避免执行错误。既有利于监督环境执法部门依法行政，又有利于保障被申请人的合法权益，通过法律释明，消除其内心疑虑，促使其自觉履行，保证案件的顺利执行。但是同时需要引起注意的是，并不是所有的案件都要适用听证，需要对适用听证的案件范围作出合理认定。听证范围的确定要保证环境公共利益与个人合法权益的平衡，既要保证裁判内容的准确，又要保障案件执行的效率。对于案件事实清楚、适用法律正确、当事人没有异议的案件，人民法院经过书面审查之后即可作出裁定，没必要对案件进行听证。而对于案件影响重大、标的较高、对被申请人的重大利益产生影响的案件可以适用听证程序。

(六)重大环境资源案件先于执行制度的探索适用

环境问题具有突发性、迅猛性，受制于执法权限，环境执法部门对于部分案件无法及时对其采取强制措施，将其控制在合理范围之内。《行政强制法》第五十九条规定，因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。而人民法院受专业知识的影响，对于能否适用立即执行可能存在疑问，无法立即对环境执法部门的立即执行申请作出裁定，很有可能需要七天甚至三十天才能作出最终的裁定，加之案件的中间流转环节，案件得到执行的时间已经滞后于环境执法期待的时间，不能满足环境保护的实践需求，立即执行制度与环境保护之间产生了矛盾。因而，有必要探索建立先于执行制度，对于重大环境资源案件，因为情况紧急，不立即强制执行可能会造成严重的环境污染，损害人民群众的环境权利时，环境执法部门可以向人民法院申请先于执行，保证环境问题处理的及时性。为了保障制度的正确适用和长期运转，需要对先于执行制度进行有效规制。一方面，通过立法的形式，对于能够适用先于执行的范围进行严格的限制，防止先于执行的滥用。另一方面，对于环境执法部门因为错误适用或者滥用先于执行制度给被申请人的合法权益造成损害时应承担的法律责任和赔偿责任作出明确的规定，在保证公共环境利益的同时，也为被申请人合法权益的保障提供法律保障。