一、基本案情

原告邹某2004年10月9日承包吉林高新区土地，其自称2017年起在该地搭建牛棚。2019年1月2日被规划局巡查时发现，系非法占地后，进行立案调查，5月20日被告向原告送达了《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》。被告依原告申请于8月2日举行了听证会。2019年10月16日被告作出吉市规自然罚字（2019）5004号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定。作出如下处罚：1.责令退还非法占用的944平方米土地；2.限15日内自行拆除在不符合吉林市中心城区土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施（房屋一栋，占地944平方米），恢复土地原状；3.对非法占用的不符合吉林市中心城区土地利用总体规划的944平方米土地处以8496元罚款（一般耕地944平方米*9元/平方米）。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为被告对原告非法占地944平方米的行为立案后，进行调查、现场勘测、测量鉴定、听证等程序后，所作出责令原告退还非法占用土地、恢复土地原状并处罚款的处罚决定正确，判决驳回原告邹某诉讼请求。原告不服提出上诉，二审法院认为原审法院判决驳回邹某的诉讼请求并无不当，原告邹某的上诉请求无事实和法律依据，驳回原告邹某上诉。

二、裁判要点

未经批准和备案的情况下，违反《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条规定，在案涉地类为耕地的土地上擅自建设建筑物，改变土地用途，应认定为非法占用土地。土地适用用途具有严格的规定，想要改变土地使用用途亦需要严格的手续，在不经备案不经审批的情况下，擅自改变土地适用用途即属于非法占地的范畴，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、第八十三条之规定，应当责令拆除建筑物，并收回土地使用权。

三、典型意义

本案涉及利用房前屋后耕地建设建筑物是否属于非法占地，改变农业土地用途的认定问题。土地是农村改革发展最为重要的资源，但现阶段农村土地存在诸多问题，尤其是在土地滥用、土地用途改变等问题上成为国家治理的重点对象。《中华人民共和国土地管理法》第四条对土地的适用用途有明确规定，且第四十三条规定了在土地上建设建筑物需要申请审批。想要改变土地使用用途亦需要严格的手续，在不经备案不经审批的情况下，擅自改变土地适用用途即属于非法占地的范畴。

四、法律延伸

《中华人民共和国土地管理法》第四条

土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

来源：吉林铁路运输法院