群众差异化司法需求背景下环渤海区域

多元化解纷机制研究

         ——以内蒙古地区多元化解纷机制实践为参照

引言

在对外开放和现代化建设全局中具有重要战略地位的环渤海地区，有着海陆空相连接的地形，有着富足充沛的自然资源，有着天资雄厚的产业基础。其横跨北京市、天津市、河北省、辽宁省、山东省和内蒙古自治区。在经济高质量协同发展的大空间里，加强法制保障尤为重要。内蒙古地区位于中国正北方，与蒙古国接壤，是一个以蒙古族为主体的边疆少数民族地区。地处边疆和地广人稀的地缘条件，农牧结合、牧业为主体的群众生产生活方式，以及独特的蒙古族的民族风俗习惯和多民族杂居相互渗透所形成的民俗民风，决定了内蒙古地区解纷模式多元化的特殊性、复杂性和多样性。在一定意义上讲，其他地区多元化解纠纷先进经验的完全“复制模式”很难在我区落地生根；在解纷体系的构建上，那种单一化的“一刀切”式的推进体系也很难奏效。因此，从实际出发，坚持以人为本的发展思想，尊重群众差异化的司法需求，构建分区施策、衔接配套的纠纷多元化解决体系，是有效化解群众的矛盾纠纷必由之路。

一、内蒙古地区群众不同群体解纷需求的差异化分析

（一）不同类型地区纠纷高发领域各有侧重

就地区类型而言，内蒙古地区有农村、牧区、城市、城镇等不同类型，不同地区的群众矛盾纠纷化解需求各不相同。调研组为了了解不同地区矛盾纠纷类型的特点，分别选取内蒙古锡林浩特市的市区、太仆寺旗农村和城镇、苏尼特左旗的牧区和城镇进入法院案件进行统计。基本情况如下图表。

从以上图表可以看出，2016年-2018年三年间法院的案件数量，借款合同纠纷案件数量，城区、牧区所占的比例均在50%以上，而其中以民间借贷案件尤为突出，其中牧区所占的民间借贷纠纷案件数量比例最大，达到纠纷总数的50%以上，城镇的借款合同纠纷案件数量大约在30%左右，在农村民间借贷纠纷案件的数量较少只占10%左右。买卖合同纠纷市区及牧区所占的比例较大，均在25%左右，城镇和农区约占10%。离婚纠纷案件在农区所占比例最大，超过20%；城镇次之，约占15%；城市与牧区约占10%左右。劳务合同纠纷在农区所占比重在20%左右，其他地区所占比例较小。总体上说，不同地区，各类矛盾纠纷类型数量比例各有侧重。

（二）群众解纷途径认识偏好的差异分析

为了了解群众对解纷途径的认识偏好，调研组制定并下发了调查问卷，分为农民群众、牧民群众、社区群众三个群体，每个群体下发并收回调查问卷100份，具体情况如下表：

1.纠纷发生后的首选方式调查

从问卷调查看，当发生纠纷后，人们在有多种途径解决纠纷的情况下，首选的解纷方式是自行协商或调解解决，双方协商或调解的解纷方式，花费少，见效快。诉讼和仲裁由于程序性较强，仅有2%的社区群众选择仲裁作为首选的解纷方式。与对方协商或找中间人和解的解纷方式，是当事人私底下的一种解纷方式，这种解纷方式社区群众选择的比较多，占到67%；牧区群众占到35%；农民群众最少占12%。到嘎查村或社区调解纠纷作为首选方式的，农民群众占到85%，牧民群众占到49%，社区群众占6%。说明农民仍将嘎查村委会作为解纷方式的重要场所，而社区群众到社区解决纠纷的却很少。把派出所和司法所作为首选解纷方式的农民群众占3%，牧民群众占16%，社区群众占25%。

2.纠纷发生后的制度性解纷方式调查

在首次解纷途径不能解决问题的情况下，群众在进行制度性解纷中，将继续调解、申请仲裁和法院判决三种决绝方式。选择继续调解的，继续调解的农民群众占42%，牧民群众占32%，社区群众占60%。选择申请仲裁的，因在我盟仅有劳动仲裁及草牧场或土地仲裁纠纷可供选择，故选择的较少，农民群众占23%，牧民群众占14%，社区群众占5%。选择起诉到法院的，起诉到法院的农民群众占35%，牧民群众占54%，社区群众占35%。

（三）环渤海地区大环境下群众解纷需求差异化比对

以上仅对内蒙古一个局部地区的群众解纷需求做一个简单的问卷统计分析，事实上，无论在任何地区群众的需求差异表现在方方面面，更加复杂多样，既有地区差异，也包含个体差异。而在环渤海地区的大环境下，群众解纷需求不可避免的要受到到经济发展的产业布局、表现与社会层面上的生活习俗、群众法律意识程度等因素的影响。从产业方面来讲，在东部沿海地区主要以工业为基础，而在西北部的内蒙古地区则以农牧业为主，产业布局的不同导致纠纷发生的领域也会有所区别。从生活习俗来讲，东部地区往往是流动人口的流入地与中西部地区流动人口的流出地正好形成两个反差，由此构成了在群众纠纷处理方式方法的差异因素。从群众法律意识来讲，东部发达地区群众的法律意识普遍高于西部地区，形成了地理上的法律意识梯度构成。以此，构成了地区间多元化解纷机制的地区性特点。

二、法院构建多元化解纷机制的局部探索与实践

（一）成立诉调对接中心，构建“一站式”解纷平台

在法院成立了诉调对接中心，采取“司法调解+行政调解+人民调解+行业调解”的工作模式，形成合力化解矛盾纠纷。以锡林浩特市法院为典型，该院在法院设立了接待室、人民调解室、司法调解室、行政调解室、“e”调解互联网调解室，购置了办公和信息化设备，制作了工作图板，为全市33家政府职能部门、群团组织、人民调解组织等入驻办公提供工作平台和便利条件。通过积极推动“一站式”纠纷解决平台，形成合力化解矛盾纠纷。

（二）推行“巡回审判+”模式，构建“多所一庭”的流动解纷平台

根据内蒙古地广人稀、法院管辖半径过大的实际情况，全区普遍开展了巡回审判，建立了流动的多元化纠纷解决机制平台，坚持“就地立案、就地调解、就地审判、就地执行” 的解纷机制，同时，锡林郭勒盟将巡回审判与基层解纷组织联动互动，共同构建“多所一庭”（派出所、司法所、草监所、土地所等）深入到各乡镇苏木的流动多元解纷平台，使巡回审判成为集立案接待、诉调对接、多元联动的矛盾纠纷化解的稳固前沿。

（三）完善多元衔接机制，构建无缝隙矛盾纠纷化解体系

基层法院根据多元化纠纷解决机制工作的特点和实际，建立多元化纠纷解决诉调对接机制，明确了调处方式、工作规程、考核监督等具体内容。法院与司法、公安、住建、国土、环保、劳动监察、街道办事处、苏木（镇）场等各解纷成员单位按照各自的分工承接诉前调解职能，从而实现诉调平稳、无缝对接。一是联动人民调解，延伸诉前调解功能。各基层法院充分发挥人民调解组织的力量，使司法调解与人民调解在法院内实现“零距离”衔接，对经双方当事人同意诉前调解的案件，采取诉前网络立案预登记，当即开展委派、委托调解；对人民调解达成协议申请司法确认的案件，及时出具民事裁定书予以确认。二是“携手妇联”助推家事纠纷化解。锡林浩特市法院、苏尼特左旗法院联合妇联开展家事审判调解，通过建立品牌调解室，做到了多元调解跟进、心理咨询介入、调判结合维权，有效化解了婚姻家庭矛盾纠纷。三是发挥律师特有优势，协同化解矛盾纠纷。积极探索律师参与多元化纠纷解决机制的新模式，充分发挥律师化解矛盾纠纷的作用。锡林浩特市法院与市司法局共同成立了律师接待申诉信访工作站，组织辖区律师事务所，每天派1名律师进驻工作站，以第三方身份为涉诉信访群众提供法律咨询服务和代理申诉信访业务。驻站律师引导当事人诉前调解，并对符合法律援助的农民工等类型案件，办理法律援助手续和免费代写诉状。

（四）借助互联网信息化技术，打造互联网“e调解”

法院依托数字法院业务应用系统，2018年5月，锡林浩特市在全区率先实行诉前调解网上立案预登记。诉讼服务中心转入诉调对接中心的案件，对调解成功的案件即时导入系统，对调解不成的案件，由网上传送至诉讼服务中心，并将纸质卷宗一并移交，避免了当事人到法院来回奔波，减轻当事人诉累。着力打造互联网“e调解”，与最高人民法院调解平台链接，运用互联网，将“线下”调解工作延伸至“线上”，当事人足不出户就可通过互联网远程视频语音等通讯方式进行在线调解，尤其是对交通不便的牧民群众提供了便捷，同时也为跨地域的调解员和当事人提供了线上沟通，有效减少了群众跑路，进一步提高了调解工作效率。

（五）成立专业化解纷机构，聚力化解民生难题

在多元化解矛盾纠纷中，根据地区案件数量情况，专门成立专业化解纷机构。辖区锡林浩特市法院、苏尼特右旗法院分别成立交通法庭与公安交警部门、司法局人民调解委员会构建了“三调联动”机制，同时将保险公司引入调解程序，充分发挥保险经济补偿作用。苏尼特右旗法院建立了多部门参与的家事审判联调解组织，与妇联组织互动推开家事纠纷调解工作，将家事审判与诉调对接机制紧密结合，充分发挥多元化纠纷解决机制作用，推动全社会形成纠纷解决强大合力。太仆寺旗法院与司法局成立联合党支部，共同进行社区矫正工作，维护社会稳定。

三、多元化解纷布局与差异性立体式群众需求的差距

尽管在环渤海地区存在着群众需求的地区性差异，但是，总体来讲，整个地区普遍存在着多元化解纷布局与差异性立体式群众需求的差距。

（一）各地各部门仍自成体系，通盘规划有待加强

1.部分解纷主体缺位。作为化解矛盾重要方式的仲裁，全盟仅有几个旗县成立了土地仲裁机构，多数旗县机构尚未成立。有的地区虽然成立了机构但工作未开展。对于草牧场纠纷案件，有很多属于越界的侵权纠纷，由于两户相邻牧民草牧场之间的界限需要专门的部门进行勘验界定，但是此类鉴定机构在机构改革中被撤销，发生纠纷，无专业机构鉴定，使此类纠纷难以处理。

2.有的解纷主体内动力不足。解纷主体存在机制上不健全不完善的问题，部分解纷机构调解员仍以兼职为主。太仆寺旗劳动仲裁机构三名仲裁员中有一名是兼职人员。苏尼特左旗司法局部门从事矛盾纠纷化解工作的主体，全部是兼职的调解员，由于部门编制的影响，还没有设立专职调解员。由于培训等机制机制方面的问题，从事调解的工作人员素质有待于提高。除此以外，大部分地区社区在化解矛盾纠纷方面，发挥作用不明显，在调研中发现，有的社区一年中矛盾纠纷化解仅有一两起，有的社区甚至没有处理过矛盾纠纷。

3.部门衔接缺乏制度保障。各解纷组织之间仍自愿或自发式的“互动”，虽然法院系统与司法局、法院与妇联等部门，司法所、派出所与乡镇苏木之间建立了衔接互动、联动调解的多元化格局，但也仅限于部门之间互动，从全局来讲，多部门沟通联动化解矛盾积分的机制尚未形成。

（二）创新机制缺乏实操性，信息化在推进中遭遇“水土不服”

尽管法院在利用信息化手段推进纠纷化解是多元化解矛盾纠份的一个创新举措。在实践中，利用率网上立案、网上调解等信息技术的引进虽然使网上化解矛盾纠纷成为可能，但实际利用率不高，群众认识程度低。以网上立案为例，群众坐在家里足不出户就能实现立案，大大减少了群众路程往返的诉累，但经过近2年的实际操作，收效甚微。全盟法院仅仅在大仆寺旗法院实际完成了网上立案，其他法院网上立案仍属空白。而太仆寺旗法院的网上立案也仅仅仅是在金融部门得以推进，基层普通群众网上立案微乎其微。究其原因，一是法院宣传力度不够，大多数群众对于网上立案这一新鲜事物知之甚少，经过入户调研，一般普通群众对于网上立案知之甚少。二是受我盟基层群众，特别是农收民文化水平低，电脑操作水平低，成为网上立案的一个人文障碍。

（三）部分解纷领域存在“盲区”，多元化解纷链条需进一步延伸

目前，随着农村外出务工人员增多，外出务工人员已经成为一个数量庞大的群体。据了解，内蒙古的农区太仆寺旗旗内有2/3的人口外出务工，调研组深入到太仆寺旗的千斤沟镇大圪洞村进行调研，全村有320户、870口人，外出打工人员有50%以上。对于村内的常驻人群，村里与镇派出所、司法所建立了联动的调解机制，并在司法所的指导下，开展人民调解，建立调解档案。但对于外出务工经商人员发生的与本地群众之间的纠纷，镇村都没有相应的解决措施。外出务工人员发生纠纷时只能远途返程，耗时费力，矛盾纠纷亦容易激发。此类群体的矛盾纠纷化解在我盟来讲还属于一个“盲区”。

（四）解纷模式平面化单一化，不能完全满足群众立体化差异化司法需求

如前所述，群众矛盾纠纷具有有别于其他地区的特殊性、复杂性和多样性。不同地域、不同群体矛盾纠纷类型、特点、需求各不相同。“1+1”或“1+n”式的单一解纷模式很难满足不同地域不同群体的特殊需求。以农民工讨薪案件为例，发生纠纷时，常以地区群体性的形式发生，并且具有时间性季节性，常在年底爆发，一旦发生，各解纷组织则迎接不暇，很难主动出击，只能被动应付，解纷效果不佳。另外，由于不同地域、不同群体矛盾纠纷特点、需求也各有不同，矛盾纠纷调解组织在化解纠纷过程中，不能对症下药，兼顾不同群体的需求，影响了多元化解矛盾纠纷的整体效果。

四、环渤海区域构建策略性多元化解纷机制的几点建议

（一）坚持通盘统筹，科学规划多元解纷机制的谋篇布局

1.强化环渤海地区间的协作机制。在多元化解矛盾纠纷的解决中，要形成地区一体化的多元解纷机制。在地区党委的统一领导下，加强地区间的横向沟通，具体由政法委对多元矛盾纠纷化解进行层层推进落实，从顶层设计着手，统一要求，统一实施，统一保障，坚持系统治理，合理配置社会资源，做好多元矛盾纠纷化解的通盘布局。

2.进一步落实解纷主体责任。首先要健全完善机构设置，针对我盟解纷主体机构不完善的问题进行补位。要健全完善仲裁机构，配备专门编制，发挥仲裁机构在多元化解纷专业性、灵活性、快捷性的优势。第二要充实解纷主体的力量，加强行政调解和人民调解的队伍建设，配备专职调解员，并予以经费保障，对专职及兼职调解员进行专门的法律培训，提高其业务素质。第三要强化责任担当。加强监管, 各级政府应当将多元化解纠纷工作纳入年度工作考核。各解纷部门要制定和执行化解纠纷工作责任制度与奖惩机制。对化解纠纷成绩显著的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励；对未按规定履行职责,导致发生影响社会稳定事件的单位和个人,按照有关规定追究责任。

3.进一步完善多元解纷机制。多元化纠纷解决机制能充分尊重当事人意思自治，最大限度发挥当事人的主观能动性，发挥道德、习俗、习惯 等其他社会规范作为解决纠纷的依据。从而能够缓解日益增长的新类型案件中与保守停滞的法律之间的矛盾。[汪 滢，《论多元化纠纷解决机制的完善》，载于《法治与社会》2017年第5期。

]根据环渤海地区矛盾多样性、主体多元化等特征，进一步完善并实施多元化矛盾纠纷解决机制。重视各种矛盾纠纷解决机制的衔接，整合解纷资源，详细规范诉前调解前置程序，明确路径指引，强化解纷责任主体的告知义务，充分发挥人民调解在解决纠纷中第一道防线的作用，利用专业性调解组织的独特优势，促进仲裁、调解等非诉与诉讼的有机衔接，提高人民调解协议司法确认适用率，使调解协议具有强制执行力，从而达成调解组织格局的无缝配合。

（二）整合解纷资源，在群众需求的重点环节精准发力

1.多元解纷平台建设要突出“便民性”。法院设立的诉调对接平台，要做到衔接通畅、交接便利，为群众化解矛盾纠纷提高多项选择，还要避免久调不决，增加不必要的诉累。对于当事人有要求和符合条件的调解协议及时进行司法确认，提高解纷效果。同时要针对我盟地广人稀的实际，进一步完善巡回审判工作机制，依托乡镇苏木、嘎查村建立巡回办案点和诉讼联系点的方式,不断延伸解纷链条，拓宽服务渠道。巡回审判还要与基层解纷组织紧密结合，到群众的家门口化解矛盾纠纷。同时，深入开展法官下基层进牧区送法活动，通过以案说法、专题讲座等形式，提高群众的法律意识。

2.多元化解纷模式设立要着眼“地域性”。要根据不同地区矛盾纠纷的特点进行有针对性的因区施策，对症下药。根据不同类型地区矛盾纠纷的高发领域进行重点施治，根据农区买卖合同纠纷和劳务合同纠纷较多群众契约意识较差的实际，重点从源头预防入手，规范合同签订，为更好化解纠纷打下基础。针对城镇、牧区民间借贷高发的实际情况，进行综合治理，加大法律宣传力度，严厉打击套路贷、暴力催债等违法犯罪行为。在城镇、市区妥善处理拆迁、物业矛盾等矛盾纠纷，维护社会稳定。在多元解纷平台建设及模式构建上，要根据地区实际情况，可以根据机动车交通事故纠纷、婚姻家庭纠纷、旅游纠纷等发生情况，灵活设立专业性的多元调解组织，提高解纷效率。

3.多元解纷体系建设要兼顾“民族性”。内蒙古地区属于民族地区，蒙古族群众占48.5%。要充分运用好民族语言化解纠纷，在多元化解纷组织中要配备双语法官或双语调解员，要重视发挥民族干部在矛盾纠纷化解中的作用，促进民族地区矛盾纠纷妥善解决。还要尊重民族的风俗习惯，使民族风俗习惯在化解纠纷中起到重要作用，比如，在内蒙古自治区牧民当中“祭敖包”活动中所形成习惯的重要作用、牧民之间朴素传统的“互帮互助”在不自觉中行成的权利义务关系等，积极引导运用法律途径化解矛盾纠纷。

4.多元化解纷措施要注重“灵活性”。在具体部署中，要统筹兼顾，将矛盾纠纷的“流水作业”与“精工锻造”有机结合，有效节约审判资源；要打好“时间差”，利用春节期间，外出务工人员返乡的时间，农民工讨薪集中发生的时间，集中时间精力为这部分群体化解矛盾纠纷。化解纠纷时要不断创新调解手段，丰富调解方法，有针对性的采取因案施策、因人施教等行之有效的调解手段，增强解纷方式的灵活性；还要充分利用和有效的社会资源，在协同合作上做足文章，共同化解矛盾纠纷。

（三）激活解纷源动力，推动制度创新的本土化实践

1. 外地先进经验的本土化实践。在多元化解纷机制建设过程中，许多地区在实践中积累了大量的先进经验，注如“枫桥经验”、“马鞍山经验”等，为我们提供了大量的可供学习的范例，但在学习过程中，一定要注意消化吸收，要与本地实际相结合，比如，对于“一站式多元化解纷大厅”的平台建设，可以在人口比较集中的市区进行实践，地广人稀的农牧区则不适用。即使在市区，在入住大厅的主体配备上也要考虑案件情况，案件类型较为集中解纷机构的可以常驻，案件类型较少的，可以根据案件情况随机性的入驻。在地广人稀地区，还要继续推进巡回审判与基层解纷组织的联动与融合，促进多元解纷机制的的进一步延伸。

2.信息化技术手段的本土化实践。针对环渤海区域内有的地区信息网络不畅通、农牧民群众信息化水平较低等原因造成网上立案推进难的实际情况，法院与基层司所及嘎查相合作，在司法所与嘎查村设立远程立案点，由司法所及嘎查村帮助群众网上立案。变互联网自助立案为协助式立案，解决农牧民个人无法立案的问题。针对农牧民外出务工人员较多的实际，可以探索在基层司法所或嘎查村建立网上调解、预约立案等方式，充分运用微信等媒界为这部分群体提供法律服务。

（四）强化源头预防，夯实矛盾纠纷化解维护稳定的治本之基

多元化纠纷解决机制的关键是要通过健全制度机制，真正把矛盾纠纷化解在基层，解决在始发阶段，才能筑牢维护社会稳定的第一道防线。作为环渤海北方屏障的内蒙古地区，维护边疆安宁稳定责任重大、任务艰巨。要充分认识边疆少数民族地区化解矛盾纠纷的特殊重要意义，强化源头预防。针对矛盾纠纷不断增多日趋复杂的实际，坚持抓早抓小抓苗头，主动排查，超前防范。从法院来讲，必须转变“就审判抓审判”的工作格局，积极服务大局，依靠职能，坚持能动司法，促进矛盾纠纷的解决；还要推进矛盾纠纷源头化解，防范于未然，争取将化解矛盾纠纷解决在诉前诉外；同时，针对当前和今后一段时期，矛盾纠纷复杂化、易激化的形势，与政府部门、社会组织以及群众力量多方配合下功夫解决影响社会稳定、事关民生的热点、难点问题，从源头上减少不和谐、不稳定的因素奠定基础。

结语

多元化纠纷解决机制建设，既是一个“老课题”，同时又是一张“新试卷”。作为边疆少数民族地区，在矛盾纠纷多样化、复杂化的情况下，就更需要不断创新矛盾纠纷化解的思路、方法和机制。如果故步自封、以不变应万变，就会陷于被动。针对群众呈现的差异化、复杂化司法需求，在实践中不断探索和创新，是增强纠纷化解源动力的关键所在。同时，随着社会的发展，群众法律素质的提高，群众的司法需求也会升级换代，解纷措施手段也应随时跟进。要通过精细运做，强化全局观念，为构建边疆民族地区多元化解纠纷机制谋好篇、布好局。

作者：李文志，内蒙古锡林郭勒盟中级人民法院研究室负责人，正科级审判员。

参考文献

（1）杨峰，《论我国民族地区多元化纠纷解决机制的完善》，载于《法制与社会》2016第（9）期。

（2）福建省司法厅，《关于进一步健全完善多元化纠纷解决机制的思考与建议》，载于《人民调解》2016第（5）期。

（3）汪滢，《论多元化纠纷解决机制的完善》，载于《法治与社会》2017年第5期。